II OW 97/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego z dnia 10 czerwca 2019 r. znak WN-IV.0552.1.135.2019 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków Parafii [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w N. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] zatwierdzającego projekt scalenia gruntów w gm. kat. K. oraz o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w N. z dnia [...] marca 1951 r. nr [...] zatwierdzającego projekt scalenia gruntów w gm. kat. K.. postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 10 czerwca 2019 r. Wojewoda Małopolski (dalej także jako: "Wojewoda") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. (dalej także jako: "Kolegium") w sprawie z wniosku Parafii [...] w K. (dalej także jako: "Parafia") o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w N. z [...] października [...] zatwierdzającego projekt scalenia gruntów w gm. kat. K. oraz o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w N. z [...] października 1951 r. nr [...] zatwierdzającego projekt scalenia gruntów w tej samej miejscowości. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że pismami z 25 marca 2019 r. Kolegium przekazało Wojewodzie Małopolskiemu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wnioski Parafii o stwierdzenie nieważności wymienionych wyżej dwóch decyzji zatwierdzających projekt scalenia gruntów. Kolegium podniosło, że nie jest obecnie organem właściwym w sprawach stwierdzania nieważności decyzji w przedmiocie scalenia i wymiany gruntów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.), dalej jako: "ustawa o scalaniu", postępowanie scaleniowe przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa. Organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest wojewoda. Ustalenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów winno nastąpić z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, regulujących właściwość rzeczową organów w tego rodzaju sprawach. Skoro przedmiotem postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, to organem właściwym będzie wojewoda, gdyż jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, któremu aktualnie przepisy przyznają kompetencje do orzekania w sprawach scalenia i wymiany gruntów. Wojewoda Małopolski nie podzielił stanowiska Kolegium i wobec powyższego doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego między organami. Wojewoda przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynika, że Parafia pismem z 12 września 2012 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. o stwierdzenie nieważności dwóch przedmiotowych orzeczeń zatwierdzających projekt scalenia i wymiany gruntów. Kolegium obydwa wnioski rozpoznało poprzez wydanie postanowień o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (postanowienia z [...] lutego 2014 r.). Wskutek wniesionych przez Parafię wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium postanowieniami z [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy uprzednio wydane rozstrzygnięcia. Wskutek wniesienia skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tenże sąd wyrokami z 27 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1163/14) i 10 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1164/14) uchylił zarówno zaskarżone postanowienia, jak i poprzedzające. Wyroki stały się prawomocne na etapie sądu I instancji. Wojewoda podkreślił, że ustawą z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), dalej także jako: "ustawa zmieniająca" dokonano nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wprowadzono zapis, że organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Niemniej art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej zawiera przepis międzyczasowy, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu (wzruszenie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro postępowania nieważnościowe zostały wszczęte w dniu 18 sierpnia 2012 r. i nie zostały zakończone przed 16 października 2013 r., właściwym do ich prowadzenia jest Kolegium. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Norma art. 3 ustawy scaleniowej przed nowelizacją nie wprowadziła wyjątku od zasady ogólnej wynikającej z art. 17 pkt 1 k.p.a. Jedynie zatem w sprawach o stwierdzenie nieważności wszczętych po 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia wobec starosty w sprawach scaleniowych będzie wojewoda. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego w sprawie. Zdaniem Kolegium w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości instancyjnej organów, właściwym do rozpoznania środka odwoławczego lub nadzwyczajnego powinien być organ, który jest organem wyższego stopnia według obowiązujących aktualnie przepisów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Za taki przepis nie może być uznany art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2013 r. Na potwierdzenie tej tezy Kolegium przywołało postanowienie NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OW 29/17. Ponadto postanowienia wydane przez Kolegium były rozstrzygnięciami formalnymi i przystępując obecnie do badania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowych w pierwszej kolejności należało ustalić organ właściwy do ich rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N, zwrócił się Wojewoda Małopolski. Spór dotyczy ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do dwóch wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w N. decyzji administracyjnych z [...] października 1951 r. oraz z [...] marca 1951 r., obydwu zatwierdzających projekty scalenia gruntów. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji toczy się na podstawie przepisów obecnie obowiązujących tj. ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), jest ono bowiem nowym, odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania, w którym została wydana decyzja, której dotyczy nieważność (takie stanowisko jest obecnie jednolicie prezentowane w orzecznictwie - vide motywy uchwały 7 sędziów NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 i przywołane tam orzecznictwo). Dla określenia jaki organ jest właściwy do stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej decydujące znaczenie ma art. 157 § 1 k.p.a. Przepis ten statuuje w sposób szczególny właściwość rzeczową organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wynikają z niego dwie reguły – gdy kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze – właściwy do stwierdzenia nieważności jest odpowiednio minister oraz samorządowe kolegium odwoławcze. W pozostałych przypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. O tym natomiast jaki organ jest organem wyższego stopnia, stanowi co do zasady art. 17 k.p.a. Przepis ten jednak nie reguluje sytuacji, gdy organ administracji, który wydał kontrolowaną decyzję nie istnieje w strukturze organów administracji publicznej. A do tego sprowadza się w rozpatrywanej sprawie problem. Kontrolowane orzeczenie zostało wydane po dniu wejścia w życie ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.). Zgodnie z art. 37 tej ustawy rady narodowe i ich organa przejęły dotychczasowy zakres właściwości zniesionych organów odpowiedniego stopnia. Prezydium powiatowej rady narodowej stało się organem właściwym do wydania orzeczenia w przedmiocie scalenia na podstawie ustawy z 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. z 1927 r., Nr 92, poz. 833 ze zm.) – w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywał ten akt i jako przepis prawa materialnego został powołany w podstawie prawnej kontrolowanego w trybie nadzoru rozstrzygnięcia. Jak wskazano w uchwale 7 sędziów z 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00 (publ. NSAiWSA 2000, nr 4, poz. 139) do określenia właściwego organu wyższego stopnia nie wystarczy powołanie się na art. 157 § 1 k.p.a., ale konieczne jest sięgnięcie do przepisów innych ustaw, obowiązujących w czasie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Organy wyższego stopnia wskazane są w art. 17 k.p.a. Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Normę tę należy potraktować jako zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). W motywach do uchwały 7 sędziów NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 stwierdzono, że "wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.". Z kolei art. 20 k.p.a. wskazuje, że właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie zakresu działania wiązane jest z kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jakie powinny realizować organy. W naszym systemie prawnym o właściwości organu administracji publicznej do rozpoznawania i załatwiania określonej kategorii spraw stanowią nie przepisy normujące zakres działania, a przepisy prawne regulujące kompetencje, które są zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym np. prawo budowlane, prawo wodne, prawo ochrony środowiska (tak komentarz do k.p.a. B. Adamiak, J. Borkowski, 14. wydanie, wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa, 2016 r., str. 123). Z przywołanej uchwały wynika także, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach w oparciu o przepisy materialne, a potem określa się organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu. Przepisem prawa materialnego są zaś kolejno obowiązujące ustawy regulujące scalanie gruntów - w dacie wszczęcia postępowania nadzorczego tj. w dniu 12 września 2012 r. obowiązywała i nadal obowiązuje ustawa z 26 marca 1982r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu organem właściwym w sprawie prowadzenia postępowania scaleniowego i wymiennego jest starosta. Właściwość tego organu pozostaje niezmienna od chwili umocowania do prowadzenia spraw scaleniowych tj. od 23 lutego 2000 r. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu został bowiem zmieniony przez art. 10 pkt 1 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) w ten sposób, że wprost wskazano, iż postępowanie scaleniowe przeprowadza starosta. Uprzednio zaś sprawy te zgodnie z art. 5 pkt 18 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gmin, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), przeszły do rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Zmianie natomiast ulegała właściwość organu II instancji w tych sprawach. I tak w wyniku nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) wojewoda od dnia 1 sierpnia 2009 r. przestał być organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego i wymiennego. W okresie od 1 sierpnia 2009 r. do 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty było - na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów tj. 16 października 2013 r., zmianie uległ przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu, w którym ponownie wskazano, że organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty jest wojewoda. Oznacza to, że obecnie organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach o scalenie jest wojewoda i taki organ został wskazany jako właściwy w ramach rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Odnośnie kwestii poruszanych przez Kolegium i Wojewodę to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów zawiera przepis intertemporalny, zgodnie z którym do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Analogiczna regulacja dotyczy postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, w oparciu o które prowadzone jest postępowanie scaleniowe. Przepis międzyczasowy nie odnosi się natomiast do właściwości organów, które są powołane do orzekania w tych sprawach, zarówno w postępowaniach zwykłych, jak i nadzwyczajnych. Wobec tego, skoro z art. 3 ust. 1 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda, a jednocześnie z przepisu przejściowego wprost nie wynika, że nie jest on organem wyższego stopnia w stosunku do spraw wszczętych przed wejściem w życie noweli, to właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. W tej sytuacji organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Parafii [..] w K. o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w N. zatwierdzających projekt scalenia gruntów będzie Wojewoda Małopolski, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty - na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.