II SA/Bk 690/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi N. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z 19 sierpnia 2019r. N. P. wystąpiła do Burmistrza Miasta K. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczego inwentarskiego przeznaczonego do hodowli drobiu i przechowywania płodów rolnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy zagrodowej na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie geodezyjnym miasta K. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest współwłaścicielem nieruchomości rolno - leśnej o powierzchni 2,7634 ha, pracuje w swoim gospodarstwie rolnym i podlega ubezpieczeniu społecznemu w systemie KRUS. W piśmie uzupełniającym wniosek dodała, że planowany budynek ma mieć powierzchnię 40 m2. Burmistrz K. pismem z 12 września 2019r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku zgodnie z wymogami określonymi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzupełniony formularz wniosku wraz z mapą wnioskodawczyni przedłożyła do organu przy piśmie z 26 września 2019r. Burmistrz K. kolejnym pismem z 16 października 2019r. ponownie wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie rodzaju zabudowy tj. doprecyzowanie funkcji planowanego budynku, wskazanie sposobu zagospodarowania terenu zgodnego z przedmiotem inwestycji, określenie sposobu odprowadzania lub oczyszczanie a ścieków, sposobu unieszkodliwiania odpadów, powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, wskazanie wpływu inwestycji na środowisko oraz powierzchni prowadzonego gospodarstwa rolnego. Wnioskodawczyni w piśmie z 21 października 2019r. wyjaśniła, że: - planowany budynek to budynek inwentarski z przeznaczeniem do hodowli drobiu żywego na własne potrzeby rodziny; - budynek ma być jednokondygnacyjny, wolno stojący, bez dachu użytkowego, konstrukcji drewnianej, ocieplonej wełną mineralną, z podwójnym deskowaniem o dachu dwuspadowym drewnianym pokrytym dachówką metalową, usytuowany na betonowej płycie grubości do 30 cm; - ścieki będą odprowadzane powierzchniowo na teren ogrodu (jako naturalny nawóz) a gnojówka do betonowego szczelnego zbiornika usytuowanego przy budynku a następnie kompostowane i wykorzystywane na grządkach ogrodu - powierzchnia podlegająca przekształceniu wynosi 2,76 ha i powierzchnia prowadzonego gospodarstwa rolnego wynosi tyle samo; - inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko Burmistrz K. zlecił opracowanie projektu decyzji architektowi, który przygotował projekt decyzji odmownej i tenże projekt decyzji odmowej został zaakceptowany przez Burmistrza K., który decyzją z dnia [...] grudnia 2019r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę drobiu w ramach zabudowy zagrodowej na działce o numerze [...] położonej w obrębie miasta K. Załącznikiem decyzji została uczyniona mapa zasadnicza w skali 1:1000, na której kolorem czarnym linią kreskowaną oraz literami A-B-C-D-A wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Analiza architektoniczno – urbanistyczna została zawarta w treści uzasadnienia decyzji a na mapie stanowiącej załącznik decyzji obok linii rozgraniczających teren inwestycji zostały nakreślone granice obszaru analizowanego w odległości 50 metrów od granic terenu objętego wnioskiem, przyjmując, że frontem działki jest bok działki inwestycyjnej o numerze [...] o długości nie większej niż 11 metrów, przylegający do drogi publicznej (gminnej). W uzasadnieniu decyzji odmownej organ opisał sąsiedztwo terenu inwestycji objęte wyznaczonymi granicami analizy i stwierdził, że w granicach terenu objętego analizą występuje w szczególności funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która pozostaje w wyraźnej sprzeczności z planowaną przez wnioskodawczynię funkcją zabudowy zagrodowej, która to funkcja (zabudowy zagrodowej) nie może stanowić kontynuacji dotychczasowej dominującej funkcji zabudowy względem istniejącego ładu urbanistycznego. Organ powyższe stwierdzenie poprzedził ustaleniem, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni wynosząca 2, 7637 ha (w którym ma udział ½) nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie a tym samym ustalenie warunków zabudowy wymaga spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa tj. przesłanki pozytywnej ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i składają się na nią przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Organ podkreślił, że na działce stanowiącej teren inwestycji istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy i budynek garażowo- gospodarczy). Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2020r. po uwzględnieniu odwołania N. P. Kolegium uznało, że organ I instancji zbyt wąsko wyznaczył granice obszaru sąsiedniego analizowanego pod kątem badania spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, przy czym nie ustalił jednoznacznie linii odniesienia dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego tj. nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście za front działki, którego szerokość jest podstawą dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy przyjmować szerokość działki od strony drogi publicznej, skoro obsługa komunikacyjna terenu ma się odbywać przez drogę wewnętrzną. Kolegium stwierdziło, że po doprecyzowaniu, która strona działki będzie frontem dla zabudowy, konieczne stanie się wyznaczenie obszaru analizy w sposób uwzględniający fakt rozproszenia zabudowy sąsiedzkiej, która to okoliczność została w orzecznictwie sądów uznana za uzasadniającą powiększenie granic obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie wykazał również braku kontynuacji funkcji zabudowy, rozumianej szeroko tj. zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela nieruchomości czy inwestora tj. w duchu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Kolegium podkreśliło, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. O naruszeniu kontynuacji funkcji można mówić jedynie wówczas, gdy planowana zabudowa godzi w zastany porządek urbanistyczny, w ten sposób, że zarówno istniejąca, jak i planowana zabudowa nie mogą współistnieć. Taka analiza – jak dodało Kolegium – nie została przeprowadzona w sprawie niniejszej, tym bardziej, że w tym obszarze występują budynki gospodarcze a na większości działek brak jest jakichkolwiek zabudowań. Organ I instancji wskazuje na niedogodności dla przyszłych mieszkańców zabudowy jednorodzinnej, nie jest więc jasnym, czy zabudowa jednorodzinna znajduje się obecnie w obszarze analizy, czy też chodzi organowi I instancji o ochronę ładu przestrzennego na przyszłość, co może określić jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz K. pismem z 5 lutego 2020r. po raz trzeci wezwał wnioskodawczynię do wyjaśnienia i uzupełnienia wniosku poprzez : - określenie w sztukach planowanej wielkości hodowli drobiu oraz rodzaju drobiu; - wskazanie, czy studnia głębinowa wskazana jako sposób zaopatrzenia w wodę jest studnią istniejącą czy planowaną do wybudowania; - przedłożenie umowy przyłączenia projektowanego budynku do sieci energetycznej; - jednoznaczne przedstawienie wymiarów planowanego budynku zarówno w wersji opisowej, jak i graficznej na mapie i jednoznaczne określenie elewacji frontowej budynku; - jednoznaczne określenie kierunku głównej kalenicy budynku w stosunku do frontu działki; - jednoznaczne wskazanie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Pismem z 16 lutego 2020r. wnioskodawczyni odniosła się do wezwania uzupełniając żądane informacje poprzez podanie następujących parametrów: - planowana hodowla drobiu w sztukach to: 10 kur i 10 gęsi; - studnia głębinowa jest obiektem istniejącym; - elewacją frontową budynku jest szerokość 5 metrów od strony frontu działki tj. boku działki przylegającego do ulicy S., z której odbywa się główny wjazd na działkę, - dostęp do terenu inwestycji będzie się odbywał od ulicy S., będącej drogą publiczną poprzez istniejący zjazd do nieruchomości, - kierunek głównej kalenicy planowanego budynku ma być prostopadły do drogi publicznej i równoległy w stosunku do działek bocznych sąsiednich. Wnioskodawczyni podała, że parametry budynku wskazała na wcześniejszym etapie na właściwej mapie a ponadto dołączyła kopię protokołu odbioru technicznego przyłącza kablowego elektroenergetycznego do zasilania już istniejących budynków. Decyzją z dnia [...] lipca 2020r. Burmistrz K. – po przygotowaniu przez architekta projektu decyzji - ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę drobiu w ramach zabudowy zagrodowej na działce o numerze [...] położonej w obrębie miasta K. Załącznikiem decyzji ponownie została uczyniona mapa zasadnicza w skali 1:1000, na której kolorem czarnym linią kreskowaną oraz literami A-B-C-D-A wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Analiza architektoniczno – urbanistyczna została zawarta w treści uzasadnienia decyzji a na mapie stanowiącej załącznik decyzji obok linii rozgraniczających teren inwestycji zostały nakreślone poziomymi czarnymi liniami odległości terenu inwestycji od najbliższych zabudowań. W uzasadnieniu decyzji odmownej organ wskazał, że za front działki będącej terenem inwestycji przyjęty został bok działki przyległy do drogi publicznej o długości nie większej niż 11 metrów. Zdaniem organu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za działki sąsiednie, których sposób zabudowy i zagospodarowania stanowi punkt odniesienia do oceny spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, należy uznawać działki położone w granicach analizowanego obszaru, które ze względu na charakterystyczne dla nich funkcje oraz cechy zabudowy stanowić mogą miarodajny punkt odniesienia dla oceny możliwości realizacji zasady kontynuacji funkcji i cech wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy. Granice obszaru analizowanego – jak wyjaśnił organ- zostały w sprawie wyznaczone w ten sposób, aby teren inwestycji znalazł się możliwie blisko centrum a znajdujące się w wyznaczonych odległościach działki dostępne z tej samej drogi publicznej były zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Organ podkreślił, że teren zabudowy jest położony na obszarze zabudowy rozproszonej o niewielkiej gęstości zabudowy. Specyfika zabudowy polega na tym, że najbliższa zabudowana działka w kierunku zachodnim o numerze 1769/1 znajduje się w odległości 265,0 m od obszaru objętego wnioskiem, zaś w kierunku wschodnim o numerze [...] przylega bezpośrednio do terenu inwestycji. Odległość do następnej zabudowanej działki od strony wschodniej o numerze [...] wynosi około 208 m. Od strony południowej i północnej w odległości 265 m od granicy terenu inwestycji brak jest zabudowanych działek. Z uwagi na to, że w kierunku południowym i północnym od granic terenu inwestycji nie występuje żadna zabudowa, na tych kierunkach zawężono granice terenu objętego analizą do 150 m uznając, że bezzasadne byłoby przeprowadzanie analizy dla niezabudowanych działek w odległości większej niż tak wyznaczony parametr. W wyniku dokonanej analizy organ stwierdził, że w obszarze objętym analizą znalazły się: - przyległa od strony północnej do frontu działki gminna droga publiczna (ulica S.) oznaczona numerem geodezyjnym [...], wzdłuż której przebiegają tory kolejowe, stanowiące również szlak kolejowy (drogi publiczne i obiekty infrastruktury technicznej) oznaczone numerami ewidencyjnymi gruntów: [...], [...] i [...] oraz droga gminna (dojazdowa do łąk, pół i terenów zabudowanych) oznaczona numerem ewidencyjnym gruntów: [...]; - dalej w kierunku północnym położone są niezabudowane działki oznaczone numerami ewidencyjnymi gruntów: [...], [...], [...], [...] oraz działka [...], zabudowana (w części) budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); - w kierunku zachodnim z przedmiotowym terenem inwestycyjnym graniczy niezabudowana działka oznaczona numerem ewidencyjnym gruntów [...], w ramach której (od jej strony północnej) w pasie o szerokości ok. 50 m, biegnącym wzdłuż drogi gminnej (ul. S.), znajdują się zadrzewione i zakrzewione obszary byłych terenów rolnych, a w pozostałej części działki – las; - dalej w kierunku zachodnim znajdują się niezabudowane działki oznaczone numerami ewidencyjnymi gruntów: [...] i [...] za nią zaś działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); - od strony południowej przedmiotowego terenu znajduje się niezabudowana, pozostała część działki wnioskodawczyni (nie objęta wnioskiem) a będąca zadrzewionymi i zakrzewionymi terenami byłych łąk; - od strony wschodniej teren inwestycyjny przylega bezpośrednio do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym tj. do działki o numerze [...] stanowiącej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; - dalej w kierunku wschodnim za działką [...] znajdują się niezabudowane nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi gruntów [...], [...], [...], [...]. Następnie organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem N. P. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę drobiu w ramach zabudowy zagrodowej na działce o numerze [...] o powierzchni 2,7634 ha a ze złożonych przez wnioskodawczynię wyjaśnień wynika, że granice terenu podlegającego przekształceniu wyniosą 2,76 ha tj. niemal całą powierzchnię terenu inwestycji. Oznacza to, zdaniem organu, że poza planowaną budową wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje również zmianę funkcji (przeznaczenia) terenu nieruchomości z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę zagrodową. Z posiadanych przez organ informacji wynika, że wnioskodawczyni na działce [...] zrealizowała zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (budynek mieszkalny z budynkami i obiektami towarzyszącymi) na podstawie decyzji Burmistrza K. z [...] grudnia 2010r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz uzyskanego pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę H. [...] października 2011 r. Podsumowując ustalenia faktyczne organ wskazał, że 100% istniejących w granicach terenu objętego analizą działek zabudowanych stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zaś pozostałe działki albo są niezabudowane albo stanowią drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Następnie organ wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "zabudowa zagrodowa" i odwołał się w tym zakresie do legalnej definicji zamieszczonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślił, że zabudowa zagrodowa jest przede wszystkim związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i w związku z tym tworzą ją głównie budynki gospodarcze inwentarskie, którym budynek mieszkalny towarzyszy. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która w żaden sposób nie jest powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W konsekwencji nie można przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynku inwentarskiego w ramach zabudowy zagrodowej stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może prowadzić od przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona np. z mieszkaniowego na rolniczy i odwrotnie. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje bowiem co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast nowa zabudowa realizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). W konsekwencji, nie można przyjąć, by wnioskowana inwestycja realizowała warunek "dobrego sąsiedztwa" w rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . W odwołaniu od tej decyzji N. P. podniosła zarzuty: - naruszenia art. 7a K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nie spełniła wszystkich niezbędnych dla ustalenia warunków zabudowy przesłanek; - naruszenia art. 8 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku inwentarskiego w sytuacji, gdy organ nie potrafił racjonalnie wyjaśnić swojego stanowiska i tym samym w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnić wydania decyzji odmowej; - naruszenia art. 9 K.p.a. w związku z art. 79a K.pa. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej prawa, w tym braku wskazania, jakie wymogi powinny być spełnione aby decyzja była pozytywna; - naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jednostronną analizę materiału dowodowego ukierunkowaną na rozstrzygnięcie wcześniej ustalone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, z jakim wnioskiem wystąpiła N. P. i stwierdziło, że średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie K. w 2020r. wynosi 5,7661 ha a zatem grunty rolne wnioskodawczyni, w których ma udział ½, o powierzchni 2,7637 ha nie pozwalają na odstąpienie od badania przesłanki dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy. Następnie Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego podkreślając, że organ I instancji uzasadnił przesłanki, którymi się kierował wyznaczając owe granice i poszerzając je ponad minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Kolegium wskazało na fakt niewątpliwego ustalenia w ponownie prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu, która szerokość działki wnioskodawczyni stanowi front działki. Kolegium podzieliło też ocenę organu I instancji w zakresie nierównomiernego wyznaczenia granic obszaru analizowanego z uwagi na specyfikę rozproszonej zabudowy o niewielkiej gęstości zabudowy. Następnie Kolegium opisało, jakie działki znalazły się w granicach tak wyznaczonego obszaru do analizy powtarzając w tym zakresie ustalenia organu I instancji. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizy znalazły się dwie zabudowane nieruchomości obie o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: działka wnioskodawczyni i bezpośrednio z nią granicząca działka nr [...]. Kolegium nawiązało do wyroku WSA w Krakowie o sygn. II SA/Kr 1769/09, zgodnie z którym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie da się pogodzić z rolną funkcją terenu choćby z uwagi na fakt, że z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może się wiązać szereg uciążliwości mających charakter immisji. Planowana więc przez skarżącą budowa kurnika nie może stanowić uzupełnienia znajdującej się w granicach obszaru analizowanego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W konsekwencji skoro projektowane zamierzenie pozostaje w niedającej się pogodzić kolizji z dotychczasowym sposobem użytkowania terenów sąsiednich, należało odmówić ustalenia warunków zabudowy. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczna wniosła N. P. oraz M. P. – współwłaściciel terenu inwestycji. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jednostronną analizę materiału dowodowego oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której były podstawy do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji reformatoryjnej. Uzasadniając skargę skarżący stwierdzili, że przesłanka "dobrego sąsiedztwa" została spełniona, bo planowany budynek stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Małogabarytowy budynek służący hodowli kur na własne potrzeby komponuje się z bowiem zabudową istniejącą na analizowanym obszarze tj. pojedynczą zabudową jednorodzinną. Charakteru tej zabudowy nie zmienni mały przydomowy kurnik, który należy traktować jako element istniejącej zabudowy jednorodzinnej i z funkcjonowaniem którego nie będą się wiązały immisje. Skarżący stwierdzili, że kontynuacja funkcji zabudowy nie polega na idealnym odwzorowaniu istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, ale na wpasowaniu nowej zabudowy do otoczenia. Skarżący powołali się na wyroki sądów administracyjnych wydane w sprawach o sygnaturach II SA/Bd 1223/17 oraz II SA/Gd 183/18. Podnosząc powyższe zarzuty i argumentację, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 grudnia 2020r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 15 grudnia 2020r. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.). Również sprawy, dla których nie był jeszcze wyznaczony termin rozprawy, z uwagi na objęcie z dniem 24 października 2020r. obszarem czerwonym terytorium całego kraju (vide: Rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2020r. – Dz. U. z 2020r., poz. 1871) były na mocy indywidualnych zarządzeń przewodniczącego wydziału kierowane do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych z uwagi na nadal istniejące realnie zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie. Zarzuty skargi są niezasadne. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem, nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. (sygn. IV SA/Wa 950/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do istniejącej w sąsiedztwie funkcji (rodzaju) zabudowy oraz cech i parametrów zabudowy o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, musi znajdować się co najmniej jeden obiekt podobny do planowanego, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zarówno funkcji zabudowy (rodzaju zabudowy), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: definicja "dobrego sąsiedztwa" według brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji były zgodne co do tego, że skarżąca nie spełniła określonej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdefiniowanej wyżej, zasady dobrego sąsiedztwa. Stwierdziły bowiem brak dostosowania rodzajowego (tj. co do funkcji) planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej wokół terenu inwestycji. Zdaniem Sądu, argumentacja organów jest prawidłowa a przepis art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został w sprawie prawidłowo zinterpretowany i odmowa ustalenia warunków zabudowy nie naruszyła ww. przepisu. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którym co do określenia zamierzenia inwestycyjnego, organ jest bezwzględnie związany (vide: art. 52 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wynikało, że zaplanowany budynek inwentarski z przeznaczeniem na hodowlę drobiu (kur i gęsi) wnioskodawczyni chce zrealizować w ramach zabudowy zagrodowej na gruncie wchodzącym w skład jej gospodarstwa rolnego. Wnioskodawczyni wskazała, że dysponuje użytkami rolnymi o powierzchni przekraczającej 1 ha, co w świetle art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11.04.2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego kwalifikuje ją jako posiadacza gospodarstwa rolnego. Jej grunty rolne mają powierzchnię 2,7634 ha i stanowią obszar jednej działki o numerze geodezyjnym [...], położony w granicach administracyjnych miasta K., przy czym wnioskodawczyni dysponuje udziałem ½ w tych gruntach (fakty bezsporne). Z ustaleń organów, niekwestionowanych przez skarżących, wynika, że kilka lat temu skarżąca na działce [...] zrealizowała zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wznosząc budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. Skutkiem zrealizowania na działce o numerze [...] zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej doszło do zmiany sposobu zagospodarowania gruntu rolnego nieruchomości skarżących. Wyrażonym obecnie zamiarem zrealizowania budynku inwentarskiego w ramach zabudowy zagrodowej na nieruchomości, powiązanym z ujętą we wniosku informacją, że przekształceniu ulec ma powierzchnia 2,76 ha, wnioskodawczyni dała wyraz dążeniu do kolejnej zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości. Fakt, że grunty rolne wnioskodawczyni nie przekroczyły średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie K., wynoszącej według stanu na styczeń 2019r. – powierzchnię 4,82 ha (vide: wyliczenie średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie - k.15 akt administracyjnych) a według stanu na rok 2020 – powierzchnię 5,7661 ha (okoliczność niekwestionowana) nakazywał organowi poddanie wniosku ocenie poprzez pryzmat spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, włącznie z przesłanką "dobrego sąsiedztwa" opisaną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyłączenie bowiem badania tej przesłanki dotyczy wyłącznie wniosków o realizację zabudowy zagrodowej dla potrzeb gospodarstw rolnych, których powierzchnia przekracza średnią w danej gminie (vide: treść art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Na potrzeby ustalenia funkcji, charakteru i cech zabudowy nieruchomości sąsiednich względem terenu inwestycji (tj. nieruchomości otaczających działkę o numerze 1766 położoną w K.) organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganą przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., poz. 1588). Granice obszaru analizowanego – jak wyjaśnił organ - zostały w sprawie wyznaczone w ten sposób, aby teren inwestycji znalazł się możliwie blisko centrum a znajdujące się w wyznaczonych odległościach działki dostępne z tej samej drogi publicznej były zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Organ podkreślił, że teren zabudowy jest położony na obszarze zabudowy rozproszonej o niewielkiej gęstości zabudowy. Specyfika zabudowy polega na tym, że najbliższa zabudowana działka w kierunku zachodnim o numerze [...] znajduje się w odległości 265,0 m od obszaru objętego wnioskiem, zaś w kierunku wschodnim o numerze [...] przylega bezpośrednio do terenu inwestycji. Odległość do następnej zabudowanej działki od strony wschodniej o numerze [...] wynosi około 208 m. Od strony południowej i północnej w odległości 265 m od granicy terenu inwestycji brak jest zabudowanych działek. Z uwagi na to, że w kierunku południowym i północnym od granic terenu inwestycji nie występuje żadna zabudowa, na tych kierunkach zawężono granice terenu objętego analizą do 150 m uznając, ze bezzasadne byłoby przeprowadzanie analizy dla niezabudowanych działek w odległości większej niż tak wyznaczony parametr. Za front działki będącej terenem inwestycji przyjęty został bok działki przyległy do drogi publicznej o długości 1 metrów (zgodnie ze wskazaniem wnioskodawczyni). W wyniku dokonanej analizy organ stwierdził, że w obszarze objętym analizą znalazły się: - przyległa od strony północnej do frontu działki gminna droga publiczna (ulica S.) oznaczona numerem geodezyjnym [...], wzdłuż której przebiegają tory kolejowe, stanowiące również szlak kolejowy (drogi publiczne i obiekty infrastruktury technicznej) oznaczone numerami ewidencyjnymi gruntów: [...], [...] i [...] oraz droga gminna (dojazdowa do łąk, pół i terenów zabudowanych) oznaczona numerem ewidencyjnym gruntów: [...]; - dalej w kierunku północnym położone są niezabudowane działki oznaczone numerami ewidencyjnymi gruntów: [...], [...], [...], [...], [...] oraz działka [...], zabudowana (w części) budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); - w kierunku zachodnim z przedmiotowym terenem inwestycyjnym graniczy niezabudowana działka oznaczona numerem ewidencyjnym gruntów [...], w ramach której (od jej strony północnej) w pasie o szerokości ok. 50 m, biegnącym wzdłuż drogi gminnej (ul. S.), znajdują się zadrzewione i zakrzewione obszary byłych terenów rolnych, a w pozostałej części działki – las; - dalej w kierunku zachodnim znajdują się niezabudowane działki oznaczone numerami ewidencyjnymi gruntów: [...] i [...] za nią zaś działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); - od strony południowej przedmiotowego terenu znajduje się niezabudowana, pozostała część działki wnioskodawczyni (nie objęta wnioskiem) a będąca zadrzewionymi i zakrzewionymi terenami byłych łąk; - od strony wschodniej teren inwestycyjny przylega bezpośrednio do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym tj. do działki o numerze [...] stanowiącej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; - dalej w kierunku wschodnim za działką [...] znajdują się niezabudowane nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi gruntów [...], [...], [...], [...], [...]. Podsumowując ustalenia faktyczne organ wskazał, że 100% istniejących w granicach terenu objętego analizą działek zabudowanych stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zaś pozostałe działki albo są niezabudowane albo stanowią drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Skład orzekający sądu w pełni akceptuje ustalenia organu oraz wyprowadzony z tychże ustaleń wniosek końcowy, że żadna z działek sąsiednich względem terenu inwestycji, przy bardzo szeroko ujętych granicach sąsiedztwa (kilkadziesięciokrotna szerokość frontu działki stanowiącej teren inwestycji) nie jest funkcjonalnie podobna do funkcji planowanej zabudowy zagrodowej. Sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi bowiem bardzo rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Trafnie organ II instancji podkreślił w uzasadnieniu swojej decyzji, że zabudowa zagrodowa jest przede wszystkim związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i w związku z tym tworzą ją głównie budynki gospodarcze inwentarskie, którym budynek mieszkalny towarzyszy. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która w żaden sposób nie jest powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W konsekwencji nie można przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynku inwentarskiego w ramach zabudowy zagrodowej stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może prowadzić od przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona np. z mieszkaniowego na rolniczy i odwrotnie. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje bowiem co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast nowa zabudowa realizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). W konsekwencji, nie można przyjąć, by wnioskowana inwestycja realizowała warunek "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Zarzuty skargi są nietrafne. Skarżący dopatrując się podobieństwa cech architektonicznych planowanego budynku do budynków sąsiedzkich, pomijają konieczność wzięcia pod uwagę – w ramach oceny spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" - podobieństwa funkcji planowanego budynku i budynków sąsiedzkich. Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżących, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, gdyż wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (vide: między innymi wyrok NSA z 4.07.2007r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295 oraz z dnia 8.08.2008r. sygn. II OSK 919/07, Lex nr 488144) czy z dnia 18.04.2007r. sygn. II OSK 657/06, Lex nr 322451, a także między innymi wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31.01.2013r. sygn. II SA/Go 860/12, Lex nr 1298538). W okolicznościach sprawy jednak zaistniała sytuacja wzajemnego wykluczenia i sprzeczności funkcji planowanego budynku z funkcją zabudowy sąsiedzkiej. Budynek inwentarski przeznaczony do hodowli drobiu nie może stanowić uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa mieszkaniowa zaspokaja wyłącznie potrzeby mieszkaniowe natomiast zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego (produkcji rolniczej) a budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej jedynie towarzyszy budynkom gospodarczym i inwentarskim tworząc siedlisko. Do takiej konkluzji prowadzi analiza orzecznictwa i przepisów prawnych definiujących "zabudowę zagrodową", "budynek mieszkalny jednorodzinny" i "gospodarstwo rolne". W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (wyrok NSA z 4 grudnia 2008r. sygn. II OSK 1536/07). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1655) przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. Stosownie zaś do art. 55’3 K.c.za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jako "zabudowę zagrodową" traktuje w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (vide: definicja z § 3 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 3 lutego 1995r. (Dz. U. z 2013r, poz.1205 ze zm.) stanowi w art. 2 ust. 1, że gruntami rolnymi są - między innymi - grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (...). Natomiast przez "budynek mieszkalny jednorodzinny", zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowalne, należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wbrew zarzutom skarżących organy orzekające w sprawie badały przesłankę kontynuacji funkcji poprzez porównanie funkcji i cech planowanego budynku do funkcji i cech zabudowy sąsiedzkiej a nie w stosunku do zabudowy własnej działki skarżących. Wzmianka o charakterze zrealizowanej zabudowy na działce o numerze [...] ma charakter informacyjny. Gdyby w sąsiedztwie terenu inwestycji, dostępnym z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, znajdowała się zabudowa zagrodowa, wystąpiłoby podobieństwo funkcji planowanej zabudowy do sposobu zagospodarowania sąsiednich gruntów. Ustalenia organu, niepodważone przez skarżących, przeczą jednak wystąpieniu podobieństwa planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji i to sąsiedztwie zakreślonym bardzo szeroko wyznaczonymi w dużych odległościach od terenu inwestycji granicami obszaru analizowanego. Przy ocenie podobieństwa funkcji planowanej zabudowy do funkcji zabudowy sąsiedniej, nie ma znaczenia okoliczność niewielkiej obsady drobiu przewidzianego do hodowli w budynku inwentarskim objętym wnioskiem, gdyż istotne jest to, że budynek ten zaplanowany został w ramach zabudowy zagrodowej, która w otoczeniu terenu inwestycji nie występuje. W konsekwencji sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób pełny i ocenione w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego bez naruszenia norm tego prawa a zarzuty skargi są niezasadne. Stąd sąd oddalił skargę (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).