III OSK 1383/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 878/21 w sprawie ze skargi K. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. M. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 marca 2022r., sygn. akt II SA/Po 878/21, oddalił skargę K. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 września 2021 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w czasie trwającej kadencji (w latach 2018-2021), radny Rady Gminy w P. K. M. prowadził działalność gospodarczą pod firmą: "Zakład Ogólnobudowlany K. M." z miejscem wykonywania działalności w B., gmina P. W trakcie tej kadencji radny zawarł umowę o roboty budowlane z jednostką organizacyjną gminy, tj. Publicznym Przedszkolem "[...]" w P., która polegała na wymianie pokrycia dachu na budynku przedszkola [oddział w T.]"; w dniu 16 września 2019 r. została wystawiona faktura VAT nr [...] przez Zakład Ogólnobudowlany K. M. na rzecz Publicznego Przedszkola "[...]" w P. na kwotę 56 356,46 zł. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559) - dalej: "u.s.g.", wezwał Radę Gminy w P. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Gminy w P. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Rada Gminy zajęła już stanowisko i ze względu na brak nowych okoliczności w sprawie wcześniej podjętą uchwałę uważa za wiążącą, gdyż w ocenie Rady w odniesieniu do radnego K. M.: "nie zachodzą podstawy prawne do wygaszenia mandatu radnego". Wobec tego Wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g., zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w P. w stosunku do K. M. W takich okolicznościach organ nadzoru uznał, że z uwagi na wykonanie przez K. M., w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, na rzecz Gminy P. – tj. gminnej jednostki budżetowej – umowy o roboty budowlane, doszło do wykorzystania przez niego mienia gminy, w której uzyskał mandat. Organ nadzoru podniósł, że za wykonane usługi skarżący otrzymał wynagrodzenie w wysokości 56 356,46 zł, a tym samym doszło do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zdaniem organu, powyższego wniosku nie zmienia fakt, że Gminę P. reprezentował Dyrektor Publicznego Przedszkola "[...]" w P., gdyż do naruszenia przedmiotowego zakazu może dojść także w sytuacji, gdy umowa cywilnoprawna zawierana jest z gminą reprezentowaną przez kierownika gminnej jednostki budżetowej. W tym względzie organ podniósł, że gminna jednostka budżetowa jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, nieposiadającą osobowości prawnej, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 305 z późn. zm.). W ocenie Wojewody okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują na zaistnienie przesłanki z art. 24f ust. 1 u.s.g. "wykorzystywania mienia komunalnego gminy", gdyż poprzez wykonanie przez firmę K. M. na rzecz gminy odpłatnej usługi w postacie wymiany pokrycia dachu na budynku przedszkola gminnego, doszło do złamania tego zakazu. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że zachodzi przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1319) – dalej: "Kodeks wyborczy", co następuje w drodze uchwały rady gminy w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2). Organ nadzoru wyjaśnił również, że w piśmie z dnia 4 marca 2021 r. wezwał Radę Gminy w P., w trybie art. 98a ust. 1 u.s.g., do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego, a skoro nie została ona podjęta w wyznaczonym terminie, wydanie zarządzania zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. było konieczne. W skardze na zarządzenie zastępcze K. M. zakwestionował ten akt w całości, zarzucając mu naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. Radny wniósł o uchylenie zarządzania zastępczego w całości, gdyż narusza ono ratio legis tego przepisu. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zarządzeniu zastępczym i wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W jego ocenie stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, a przedstawiony przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, znajduje swoje oparcie w zgromadzonym materiale procesowym. Zaskarżone rozstrzygnięcie uwzględnia cel wprowadzenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., jak również skutki jego naruszenia. Ustalenia organu nadzoru nie budzą wątpliwości co do tego, że radny gminny K. M. w czasie trwającej kadencji (w latach 2018-2021), prowadząc działalność gospodarczą, zawarł jako przedsiębiorca umowę z jednostką organizacyjną gminy, tj. Publicznym Przedszkolem "[...]" w P. i w jej ramach wykonał prace budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu na budynku przedszkola gminnego (oddział w T.). Przedszkole to jest jednostką budżetową Gminy P. (przedszkolem publicznym). W związku z wykonaniem umowy, co potwierdza sporządzony w dniu 16 września 2019 r. protokół odbioru prac budowlanych, skarżący wystawił fakturę VAT na kwotę 56 356,46 zł, wskazując jako nabywcę Gminę P. Przedmiotowa kwota stanowiła wynagrodzenie za wykonaną usługę budowalną. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie radny gminny, sprawując mandat, wykorzystywał mienie komunalne przy prowadzeniu działalności gospodarczej, a tym samym naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. Ponadto, jak wskazał Sąd meriti, zawarcie powyższej umowy zostało poprzedzone skierowaniem przez Dyrektora Publicznego Przedszkola "[...]" w P. do kilku podmiotów gospodarczych, zapytania ofertowego z dnia 1 marca 2019 r., na które odpowiedział tylko K. M., składając "Kosztorys ofertowy z dnia 15 kwietnia 2019 r." dotyczący przedmiotowego zadania. Skarżący miał zatem wybór, czy odpowiedzieć na to zapytanie, czy też powstrzymać się od złożenia swojej oferty. Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd Wojewódzki podkreślił, że przedstawione w niej intencje radnego nie mają żadnego znaczenia dal rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania ocena, czy procedura ofertowa była transparentna, a zawarcie umowy i wykonanie usługi na rzecz gminnej jednostki budżetowej korzystne dla gminy (np. z uwagi na konieczność realizacji tych prac i brak odpowiedzi-oferty innych podmiotów), ani też ocena motywacji radnego. Nawet jeżeli wykonanie tej usługi przez firmę radnego było pomocą dla gminnej jednostki organizacyjnej, a zawarcie i realizacja umowy korzystne dla finansów gminy i wykonywania przez nią zadań publicznych, to okoliczności te nie znosiły stanu wykorzystania przez radnego mienia gminnego przy prowadzaniu działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. w szczególności art. 24f u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki jednoznacznie przemawiające za wystąpieniem podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego; 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez oddalenie skargi na skutek wyprowadzenia nieprawidłowej oceny prawnej ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędnego przyjęcia, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy można przyjąć, by jednorazowe, incydentalne działanie radnego polegające na wykorzystaniu mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, wyczerpywało dyspozycję art. 24f u.s.g. skutkując wygaśnięciem mandatu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 września 2021 r.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano, wskazując m.in., że skarżący nie realizuje stałych usług budowlanych w stosunku do Gminy P., a jedyna - incydentalnie wykonana praca - na rzecz Publicznego Przedszkola "[...]" w P., wynikała z pilnej konieczności przebudowy dachu wraz z pokryciem zadaszenia. Obowiązujące przepisy prawa, np. zamówień publicznych umożliwiają uproszczenie procedury zamówień, a nawet odstąpienia od niej w sytuacjach wyjątkowych, gdy szybkie wykonanie usługi jest uzasadnione np. dbałością o zdrowie i bezpieczeństwo ludzi. Remont przedszkola był natomiast spowodowany takimi właśnie wyjątkowymi okolicznościami, a dodatkowo, mimo, że nie obejmowały go przepisy dotyczące zamówień publicznych, przedszkole zorganizowało transparentną procedurę wyboru wykonawcy. Oczywiście, zgodnie z sugestią Sądu skarżący mógł się powstrzymać od złożenia oferty, jednakże w takim przypadku zagrożone byłoby funkcjonowanie przedszkola, albowiem nie wpłynęła żadna inna oferta. Podjęte przez skarżącego czynności wynikały zatem wyłącznie z chęci rozwiązania istotnego problemu gminnej jednostki organizacyjnej i były podyktowane ważnym interesem publicznym, czego jako radny skarżący nie mógł zlekceważyć. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. zarówno organ (w piśmie z dnia 1 września 2022 r.), jak i skarżący kasacyjnie (w piśmie z dnia 8 września 2022 r.), wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie strona zarówno strona skarżąca kasacyjnie jak i organ administracji wyrazili zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że przepis art. 133 § 1 P.p.s.a., jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Może on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, tylko gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności aktu, która prowadziłaby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału aktowego. Sąd administracyjny nie ma bowiem obowiązku ustalania okoliczności sprawy. Ma natomiast obowiązek brania pod uwagę wszelkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Także pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonego zarządzenia zastępczego wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów oraz argumentacji skarżącego. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, zwłaszcza w kwestii wykładni przepisów prawa, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Przechodząc do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podnieść na wstępie należy, że materialnoprawną podstawę uchwały stanowiły przepisy art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taki zakaz ustanowiony został w art. 24f u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego. Niewątpliwie celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym mandat radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 103 oraz uchwały Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21; z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn.. W 2/94, OTK 1994/1/21). Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu; korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1573/18, LEX nr 2564849; z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15, LEX nr 1780636). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania - czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17, LEX nr 2315848). Z kolei użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot: "z wykorzystaniem" wbrew zarzutom i argumentom skargi, odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie. Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że radny Rady Gminy w P. K. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: "Zakład Ogólnobudowlany K. M." z miejscem wykonywania działalności w B., gmina P., w trakcie kadencji radnego zawarł umowę o roboty budowlane z jednostką organizacyjną gminy, tj. Publicznym Przedszkolem "[...]" w P., która polegała na wymianie pokrycia dachu na budynku przedszkola [oddział w T.]. W dniu 16 września 2019 r. została wystawiona faktura VAT nr [...] przez Zakład Ogólnobudowlany K. M. na rzecz Publicznego Przedszkola "[...]" w P. na kwotę 56 356,46 zł. Zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności, należy kwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wynagrodzenie stanowiło mienie publicznego przedszkola w gminie P., a zatem jest mieniem gminnym, natomiast zapłata za wykonane usługi objęte umową, stanowi korzystanie z mienia tej gminy. Zapłatę należności za wykonane usługi przez radnego ze środków z budżetu gminy należy więc zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało zasądzić od skarżącego na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265.