II SA/Bk 325/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2022 r. sprawy ze skargi A. T. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w C. z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie zawrócenie cudzoziemca do linii granicy państwowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę , UZASADNIENIE W piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. (data złożenia [...]04.2022 r.) A. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Cz. polegającą na zawróceniu cudzoziemca do linii granicznej między Rzeczypospolitą Polską a Białorusią i zmuszenia go do przekroczenia tej linii w miejscu nie będącym legalnym przejściem granicznym w dniu [...] kwietnia 2022 r. Powyższy nakaz opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nastąpił na skutek wydania postanowienia Komendanta Placówki Straży Granicznej w Cz. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] na podstawie art. 303 b ust. 1-3 w zw. z art. 303 ust. 1 pkt 9 a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.). Na powyższe postanowienie strona skarżąca w dniu [...] kwietnia 2022 r. złożyła zażalenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej w Polsce, za pośrednictwem Komendanta Placówki Straży Granicznej w Cz. Zdaniem strony skarżącej odwołanie od czynności materialno – technicznej nie było możliwe albowiem od samego wypchnięcia nie przysługuje tryb odwoławczy. Nie było również możliwe wezwanie organu do usunięcia skutków naruszenia prawa, gdyż organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że wykonuje ważne postanowienie. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uznanie wymienionej czynności za bezskuteczną, z uwagi na to, że czynność w rażący sposób narusza polski porządek prawny i wskazane w skardze przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Placówki Straży Granicznej w Cz. w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na wniesienie jej przez osobę nieposiadająca legitymacji do jej wniesienia (nieuprawnionego pełnomocnika), a także jako złożonej przedwcześnie, przed wyczerpaniem środków zaskarżenia tj. rozpoznania zażalenia na postanowienie Komendanta Placówki Straży Granicznej w Cz. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Z ostrożności procesowej organ wniósł także o oddalenie skargi, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów w/w podniesionych, odnosząc się merytorycznie do zasadności wydania przedmiotowego postanowienia i jego wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga powyższa podlega odrzuceniu. Przyczyna niedopuszczalności przedmiotowej skargi tkwi w charakterze zawrócenia cudzoziemca do linii granicznej między Rzeczypospolitą Polską a Białorusią dokonanego w dniu [...] kwietnia 2022 r. Nakaz opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest bowiem czynnością organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – zwaną dalej "p.p.s.a.), wobec tego na czynność tą nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dokonując oceny sprawy w tym zakresie, Sąd miał na względzie, iż z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, iż akt lub czynność, o którym mowa w tym przepisie musi mieć charakter indywidualny, tak jak ma to miejsce w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Musi być skierowany do konkretnego, imiennie oznaczonego podmiotu. Na powyższą cechę zwrócił uwagę NSA m.in. w postanowieniu o sygn. akt I OSK 1495/09 uwzględniającym uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (CBOSA). Zarówno we wskazanym postanowieniu, jak i we wskazanej powyżej uchwale, NSA zwrócił uwagę także na to, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. To zaś oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Na powyższe cechy aktu lub czynności w rozumieniu ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, Naczelny Administracyjny wskazał także w postanowieniu z 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 1192/10), w którym zauważył, że do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy to, iż w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami. W tym samym orzeczeniu NSA zaznaczył, że to, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej czy z innym aktem z zakresu administracji publicznej decydują przepisy prawa materialnego, które wyłączając wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie wymagają od organu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku jednostki w innej nieskonkretyzowanej formie. W uchwale z dnia z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Konieczne zatem w niniejszej sprawie jest rozważenie, czy Komendant Placówki Straży Granicznej w Cz., dokonując tzw. zawrócenia cudzoziemca do linii granicznej między Rzeczypospolitą Polską a Białorusią i zmuszenia go do przekroczenia tej granicy, dokonał czynności z zakresu administracji publicznej tj. innego niż określonego w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (innego aktu niż decyzja lub postanowienie). Należy mieć na względzie, że nakaz opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej tj. faktyczne zawrócenie cudzoziemca do linii granicznej między Rzeczypospolitą Polską a Białorusią i zmuszenie go do przekroczenia tej granicy (jak wskazuje strona skarżąca) w niniejszej sprawie nastąpiło na mocy postanowienia Komendanta Placówki Straży Granicznej w Cz. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] na podstawie art. 303 b ust. 1-3 w zw. z art. 303 ust. 1 pkt 9 a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.). Na powyższe postanowienie strona skarżąca w dniu [...] kwietnia 2022 r. złożyła zażalenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej w Polsce, za pośrednictwem Komendanta Placówki Straży Granicznej w Cz. Zgodnie z art. 303 b ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w przypadkach o których mowa w art. 303 ust. 1 pkt 9 a (cudzoziemiec został zatrzymany niezwłocznie po przekroczeniu granicy wbrew przepisom prawa stanowiącej granicę zewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 2 kodeksu granicznego Schengen), komendant placówki Straży Granicznej właściwy ze względu na miejsce przekroczenia granicy sporządza protokół przekroczenia granicy oraz wydaje postanowienie o opuszczeniu terytorium Rzeczypospolitej. Na postanowienie o opuszczeniu terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje zażalenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Złożone zażalenie nie wstrzymuje wykonania postanowienia. W myśl art. 303 b ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1 określa się nakaz opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i orzeka się zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen wraz z określeniem okresu tego zakazu. Wobec powyższego, podmiotem wydającym postanowienie nakazujące opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest odpowiednio komendant placówki Straży Granicznej właściwy ze względu na miejsce przekroczenia granicy, a organem do którego przysługuje zażalenie jest Komendant Główny Straży Granicznej. Jednocześnie Komendant Placówki Straży Granicznej właściwy ze względu na miejsce przekroczenia granicy jest również wykonawcą postanowienia o opuszczeniu terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tj. faktycznego zawrócenia cudzoziemca do linii granicznej między Rzeczypospolitą Polską a Białorusią, gdyż nawet złożenie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że Straż Graniczna jest jednolitą umundurowaną i uzbrojoną formacją przeznaczoną do ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu granicznego oraz zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji (art. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej Dz.U. z 2022, poz. 1061). Przepis art. 1 ust. 2 wskazanej ustawy wylicza zadania, jakie należą do kompetencji tej formacji. W pkt 2 a lit. d tego przepisu wskazano, że Straż Graniczna zapobiega i przeciwdziała nielegalnej migracji poprzez m.in. realizowanie, w zakresie swojej właściwości, zadań określonych w ustawie o cudzoziemcach. Wobec tego biorąc pod uwagę treść tego przepisu w związku z art. 303 b ust. 1 - 3 ustawy o cudzoziemcach należy stwierdzić, że nakaz opuszczenia terytorium RP należy do jednych z zadań Straży Granicznej oprócz m.in. ochrony granicy państwowej, organizowania i dokonywanie kontroli ruchu granicznego i innych wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Nie ma zatem w tej sytuacji miejsca na jakąkolwiek decyzyjność czy uznaniowość. Wobec tego, w razie gdy komendant placówki Straży Granicznej lub Komendant Główny Straży Granicznej nie posiada informacji, które wstrzymywałyby wykonanie postanowienia o opuszczeniu terytorium RP obowiązany jest wykonać zadanie. Reasumując, o czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy czynność ta podjęta jest w sprawie indywidualnej, skierowana jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowej sprawie o ile przesłanki te mogła spełniać zaskarżona czynność, to należy jeszcze mieć na uwadze, że kontrolą sądu administracyjnego mogą być objęte inne akty lub czynności tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W przedmiotowej sprawie natomiast nie można mówić, że nakaz opuszczenia terytorium RP, czy też zawrócenie do linii granicznej nastąpiło na podstawie czynności materialno – technicznej organu, gdyż powyższy nakaz nastąpił na skutek wydania postanowienia Komendanta Placówki Straży Granicznej w Cz. z dnia [...]kwietnia 2022 r. nr [...] na podstawie art. 303 b ust. 1-3 w zw. z art. 303 ust. 1 pkt 9 a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Ponadto na postanowienie to służył środek odwoławczy – zażalenie, które skarżący w dniu [...] kwietnia 2022 r. również złożył, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu, a zatem nie został pozbawiony prawa do sądu czy też oceny legalności zaskarżonego aktu. Ten sam akt zatem nie może być skarżony dwukrotnie, poprzez wniesienie zażalenia i jednocześnie skarżenie czynności materialno – technicznej. Konkludując należy podkreślić, że Sąd nie kontrolował w niniejszym postępowaniu okoliczności, czy istniały przesłanki uzasadniające orzeczenie nakazu opuszczenia terytorium RP. Sąd badał jedynie, czy wskazana czynność faktyczna, może być uznana za akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, ustalając, że z uwagi na rozstrzygnięcie o nakazie opuszczenia kraju w postanowieniu, czynność ta podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a, co notabene strona skarżąca uczyniła składając zażalenie. Końcowo odnieść się na należy do wnioskowanego przez organ odrzucenia skargi z uwagi na wniesienie jej przez nieuprawnionego pełnomocnika, to skarga w tym zakresie została uzupełniona i w dniu 20 maja 2022 r. wpłynęła wraz z podpisem skarżącego (k. 17). Na uwzględnienie również nie zasługiwał fakt niewyczerpania środków zaskarżenia, bowiem skarga dotyczyła czynności a nie postanowienia organu administracji publicznej. Sąd jednakże mając na uwadze, że zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.