II SAB/Bk 96/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie wniosku o urlop ojcowski oddala skargę UZASADNIENIE W dniu 26 września 2019 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarga W. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: Komendant Miejski) w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2019 r. o przyznanie urlopu ojcowskiego na córkę A.F. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym ww. przepisami pomimo istnienia podstaw do załatwienia sprawy, - art. 44 ustawy o Policji poprzez uniemożliwienie skarżącemu odebranie urlopu ojcowskiego w pełnym wymiarze, a ponadto niewypłacenie skarżącemu uposażenia za okres następujący po zwolnieniu ze służby do końca trwania wymienionego urlopu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, przyznanie uposażenia za okres przysługującego urlopu ojcowskiego następujący po zwolnieniu ze służby, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 18 marca 2019 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego o udzielenie urlopu ojcowskiego w wymiarze 14 dni w okresie od 22 marca 2019 r. do 4 kwietnia 2019 r. z powodu narodzin córki A. Pismem z dnia 20 marca 2019 r. Komendant uniemożliwił skarżącemu odebranie urlopu w pełnym wymiarze, jednocześnie nie stosując się do zapisu art. 44 ustawy o Policji, gdyż za okres następujący po zwolnieniu ze służby powinien wypłacić uposażenie do końca trwania wymienionego urlopu. Dalej skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii rozumienia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy, a ponadto orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w których stwierdzono bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w B. w innych sprawach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu 15 marca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: Komendant Wojewódzki) wydał rozkaz personalny nr 390/2019 o zwolnieniu ze służby w Policji sierż. szt. W. F. z dniem [...] marca 2019 r. (nadano mu rygor natychmiastowej wykonalności), który został doręczony skarżącemu w dniu 18 marca 2019 r., osobiście w godzinach służby, to jest pomiędzy 7:00-15:00. Tego samego dnia o godzinie 16:18, za pośrednictwem ePUAP (bez zachowania drogi służbowej), do Komendy Miejskiej Policji w B. wpłynął raport skarżącego o udzielenie mu urlopu ojcowskiego na córkę A. W swoim raporcie skarżący wnosił o udzielenie urlopu ojcowskiego w wymiarze 14 dni, w terminie od 22 marca 2019 r. do 4 kwietnia 2019 r., jednocześnie ze względu na świadomość niezachowania wymaganego terminu 7 dni (art. 182 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy) podał drugi, odpowiadający mu termin. W dniu 20 marca 2019 r. Komendant Miejski wyraził zgodę na urlop od dnia 22 marca 2019 r. do 31 marca 2019 r. o czym telefonicznie poinformowano skarżącego. Wysłano też do niego stosowne pismo, które skarżący odebrał dopiero w dniu 3 kwietnia 2019 r. W. F. wykorzystał urlop ojcowski w terminie od 22 do 31 marca 2019 r., tj. 10 dni. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 13 sierpnia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie, które przekazano Komendantowi Wojewódzkiemu. Zdaniem organu przepisy ustawy o Policji regulują co prawda kwestie związane z przyznawaniem urlopu ojcowskiego (art. 79) oraz wypłacania uposażenia do końca trwania wymienionego urlopu (art. 44 ust. 2) funkcjonariuszom tej formacji, jednakże nie przewidują wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych. Ponadto z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów wynika, że formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Wobec powyższego w sprawie udzielenia urlopu ojcowskiego Panu F. nie toczyło się postępowanie administracyjne, ponieważ Komendant Miejski nie był zobowiązany do wydania aktu administracyjnego. Nie mogła więc również mieć miejsca bezczynność i przewlekłość postępowania. Decyzja o udzieleniu urlopu, mimo, że nie była decyzją administracyjną, była wydana bezzwłocznie, a zainteresowany został powiadomiony natychmiast. Stąd zarzut "bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga", zawarte w ponagleniu z dnia 13 sierpnia 2019 r. oraz w skardze z dnia 28 sierpnia 2019 r., są całkowicie bezzasadne. Dalej organ wyjaśnił, że urlop ojcowski został udzielony skarżącemu, na jego wniosek, od dnia 22 marca 2019 r. Zgodnie z artykułem 182 § 2 Kodeksu pracy urlop ojcowski jest udzielany na pisemny wniosek pracownika - ojca wychowującego dziecko, składany w terminie nie krótszym niż 7 dni przed rozpoczęciem korzystania z urlopu. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że pracodawca jest zobowiązany uwzględnić wniosek o udzielenie urlopu ojcowskiego, pod warunkiem, że został on złożony w terminie i zawiera wymagane załączniki. Urlop ojcowski jest to uprawnienie pracownika-ojca wychowującego dziecko. Jest to urlop nieobowiązkowy o wymiarze do 2 tygodni. Jeżeli pracownik złoży wniosek o urlop ojcowski z naruszeniem 7-dniowego terminu, pracodawca ma prawo tego wniosku nie uwzględnić. Pracodawca może jednak, w zależności od swego uznania, uwzględnić wniosek pracownika o urlop ojcowski złożony bez zachowania odpowiedniego terminu (stanowisko MPiPS z [...].12.2009 r.,[...]). W ocenie organu W. F. wystąpił o udzielenie urlopu 4 dni przed planowanym jego rozpoczęciem, co oznacza, że nie zachował minimalnego terminu wynikającego z Kodeksu pracy. Komendant Miejski mógł więc odrzucić podany we wniosku pierwszy termin, jednak ze względu na zbliżający się koniec stosunku służbowego, jaki miał nastąpić 31 marca, przychylił się do prośby wnioskodawcy. Organ nie zgodził sie z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi, iż "zapisy ustawy o Policji wskazują, że urlopu ojcowskiego nie można odmówić (...)". Ponadto nieuprawnione jest również twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi, iż "zapisy ustawy o Policji wskazują, że urlop ojcowski (...) przydziela się w pełnym wymiarze". Na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o Policji i w tym przypadku określania wymiaru urlopu należy stosować Kodeks pracy. Zgodnie z art. 182 § 1 Kodeksu pracy, do urlopu ojcowskiego w wymiarze do 2 tygodni ma prawo pracownik - ojciec wychowujący dziecko, w tym przypadku funkcjonariusz, nie może więc z niego korzystać osoba nie posiadająca stosunku służbowego. Z powyższego wynika, że końcowy termin urlopu ojcowskiego wyznacza data ustania stosunku pracy - nie można udzielić urlopu, kiedy brak przesłanki wymaganej przez przepis. Jest to sytuacja analogiczna do tej, kiedy dziecko, na które wnioskowany jest urlop kończy 24 miesiąc życia i zgodnie z §1 pkt 1 nie można dać urlopu dalej niż do tego momentu. Zdaniem organu zwolnienie funkcjonariusza ze służby oznacza ustanie materialnoprawnego stosunku łączącego policjanta z jego przełożonym właściwym w sprawach osobowych. Urlopu udzielić może jedynie przełożony w sprawach osobowych, co oznacza, że Komendant Miejski mógł udzielić urlopu wnioskodawcy tylko do dnia 31 marca 2019 r., do którego był on jego przełożonym w sprawach osobowych. Ponieważ urlop ojcowski przysługuje jedynie do końca trwania zatrudnienia, w wysłanym do wnioskodawcy piśmie, informującym o uwzględnieniu wniosku, jako koniec urlopu ojcowskiego została podana data końca służby. Organ odniósł się także do twierdzeń skarżącego, że przepisy nakazują udzielania urlopu jedynie w pełnym wymiarze. W ocenie organu art. 44 ustawy o Policji nie traktuje o sposobie udzielania urlopów ani o ich wymiarach. Jest w nim mowa jedynie o rekompensacie za urlop wcześniej udzielony a przerwany zwolnieniem ze służby, które następuje podczas jego trwania. Stąd też zastosowano art. 1823 § 2 Kodeksu pracy, który stanowi, że: "Urlop ojcowski może być wykorzystany jednorazowo albo nie więcej niż w 2 częściach, z których żadna nie może być krótsza niż tydzień." Zgodnie z tym przepisem Komendant Miejski udzielił wnioskodawcy urlopu w wymiarze 10 dni - jedna część nie krótsza niż tydzień. Organ nie był natomiast zobowiązany do udzielania przedmiotowego urlopu poza okresem trwania stosunku służbowego wnioskodawcy (druga część krótsza niż tydzień). Dalej organ zauważył, że jeśli zwolnienie ze służby następuje najpierw a udzielenie urlopu później, to zwolnienie nie następuje w okresie trwania urlopu. Rozkaz o zwolnieniu W. F. zarówno został wydany jak i doręczony policjantowi przed wysłaniem przez niego wniosku o urlop ojcowski. Podczas wydawania oraz doręczania tejże decyzji administracyjnej urlop nie miał jeszcze miejsca. Stąd też cztery nieodebrane dni urlopu ojcowskiego nie są urlopem "przysługującym" po zwolnieniu ze służby. W związku z tym brak jest podstaw do "przyznania uposażenia za okres przysługującego urlopu ojcowskiego następujący po zwolnieniu ze służby". Nie można bowiem zastosować w tym przypadku art. 44 ust. 2 ustawy o Policji, ponieważ nie został przerwany okres trwającego urlopu, gdyż ten nie był udzielony, nie rozpoczął się, a nawet, w momencie rozwiązywania stosunku służbowego oraz doręczania decyzji, nie wpłynął do pracodawcy wniosek o taki urlop. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jest wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Przewlekłość natomiast jest wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Przed badaniem merytorycznej zasadności wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący ponaglenie takie wniósł w dniu 13 sierpnia 2019 r. i w dniu 19 sierpnia 2019 r. zostało ono przekazane do Komendanta Wojewódzkiego, ale z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób zostało ono załatwione. Przechodząc zaś do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na samym początku wyjaśnić trzeba, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w pierwszym rzędzie sprowadza się do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2240/15 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 98/14). Celem więc skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1628/14). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący twierdzi, że organ pozostaje w bezczynności i prowadzi sprawę przewlekle, gdyż uniemożliwia skarżącemu odebranie urlopu ojcowskiego w pełnym wymiarze, a ponadto nie wypłaca skarżącemu uposażenia za okres następujący po zwolnieniu ze służby do końca trwania wymienionego urlopu. W związku z tym skarżący wniósł o "zobowiązanie Komendanta Miejskiego do niezwłocznego załatwienia sprawy, rozpatrzenia wniosku W. F. z dnia 18 marca 2019 r.". W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 18 marca 2019 r. (w skardze początkowo błędnie wskazano datę 15 sierpnia 2018 r.) o udzielenie urlopu ojcowskiego, organ podjął czynności już w dniu 20 marca 2019 r. i urlop taki udzielił od wnioskowanej daty, tj. od dnia 22 marca 2019 r. do 31 marca 2019 r. Okoliczności te są bezsporne. Skarżący natomiast stoi na stanowisku, że urlop ten winien być udzielony do dnia 4 kwietnia 2019 r., zaś w sytuacji braku możliwości jego wykorzystania (z dniem 31 marca 2019 r. skarżący został zwolniony ze służby), należało mu wypłacić uposażenie za okres przysługującego urlopu ojcowskiego następujący po zwolnieniu ze służby. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego jest niezasadne. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644; dalej: rozporządzenie z dnia 14 maja 2013 r.), sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Z kolei w ust. 4 tego przepisu uregulowano, że formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Jak z powyższego zatem widać, organ nie był zobowiązany do wydawania decyzji (rozkazu personalnego) w kwestii udzielenia skarżącemu urlopu ojcowskiego. Udzielając natomiast urlopu organ ustosunkował się do wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2019 r. Z analizy tego wniosku wynika, że skarżącemu chodziło o uzyskanie urlopu ojcowskiego w wymiarze 14 dni od 22 marca 2019 r. do 4 kwietnia 2019 r. albo zamiennie od 25 marca 2019 r. do 7 kwietnia 2019 r. Nie ma natomiast we wniosku mowy o przyznanie skarżącemu "uposażenia za okres następujący po zwolnieniu ze służby do końca trwania wymienionego urlopu". Żądanie takie pojawiło się bowiem dopiero w skardze, a zatem bezskuteczne jest zarzucanie organowi bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie braku rozpoznania tego żądania, skoro skarżący w przedmiotowym piśmie z dnia 18 marca 2019 r. o nie nie wnosił. Jeśli zaś chodzi o kwestię długości przyznanego urlopu ojcowskiego i zarzucanego organowi nieprawidłowego w tej mierze działania, to zdaniem Sądu, rację trzeba przyznać organowi. Trafnie organ zauważa, że z mającego w sprawie zastosowanie przepisu art. 1823 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.1040) wynika, że regulacje tam opisane dotyczą pracowników, w tym przypadku funkcjonariuszy Policji. Skarżący funkcjonariuszem był jedynie do dnia 31 marca 2019 r., a zatem urlop ten nie mógł mu zostać przyznany po tej dacie. Zresztą z art. 1823 § 1 Kodeksu pracy wynika, że pracownik - ojciec wychowujący dziecko ma prawo do urlopu ojcowskiego w wymiarze do 2 tygodni, a nie obligatoryjnie 2 tygodnie. Do powyższego należy jeszcze dodać, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161). Wynika z niego, że w razie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 6 w okresie ciąży, w czasie urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu ojcowskiego lub urlopu rodzicielskiego przysługuje mu uposażenie do końca okresu ciąży oraz trwania wymienionego urlopu. Skarżący bowiem najpierw został zwolniony z Policji rozkazem z dnia 15 marca 2019 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, z terminem opuszczenia służby z dniem 31 marca 2019 r., a dopiero w dniu 18 marca 2019 r. złożył wniosek o przyznanie mu urlopu ojcowskiego. Ze wskazanego art. 44 ust. 2 o Policji wynika, że nawet w sytuacji przebywania policjanta na urlopie ojcowskim, jeżeli zwolniono go ze służby w tym okresie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 6 o Policji, to i tak urlop ten nie jest realizowany i osobie takiej (już nie policjantowi) przysługuje jedynie uposażenie do końca okresu trwania wymienionego urlopu. Tym bardziej więc w sytuacji jak w sprawie niniejszej (wcześniejszego zwolnienia ze służby i późniejszego wniosku o urlop ojcowski), gdy skarżący przestawał być policjantem z dniem 31 marca 2019 r., nie mógł mu być przyznany urlop ojcowski po tej dacie. Reasumując, zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Organ rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 18 marca 2019 r. w pełnym możliwym, z punktu widzenia obowiązujących przepisów, zakresie. Nie było także potrzeby wydawania w tym przedmiocie, decyzji. Ponadto jako całkowicie niezasadne uznać należy stanowisko skarżącego zarzucające organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie niewypłacenia skarżącemu uposażenia za okres następujący po zwolnieniu ze służby do końca trwania wymienionego urlopu. Po pierwsze we wniosku z dnia 18 marca 2019 r. skarżący o to nie wniósł, a przecież zarzuca on bezczynność i przewlekłość co do tego właśnie wniosku. Ponadto w związku z brakiem możliwości przyznania skarżącemu urlopu ojcowskiego w okresie po 31 marca 2019 r. i w efekcie jego nieprzyznania, nie pojawiła się konieczność rozstrzygania przez organ z urzędu o owym uposażeniu. Stąd organ nie mógł popaść w bezczynność lub przewlekłość również w powyższym zakresie. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.