I OSK 1263/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 996/08 w sprawie ze skargi W. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I OSK 1263/09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższy wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Starosta W. pozbawił W. F. uprawnień do kierowania pojazdami - prawo jazdy kat. B. Decyzja została uznana za doręczoną w trybie, o którym mowa w art. 44 kpa. W dniu [...] września 2006 r. strona wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, nie załączając przedmiotowego odwołania. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., w oparciu o art. 58 § 2 i art. 59 § 2 kpa, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. o sygn. akt III SA/Kr 1396/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. F. na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Wyrok stał się prawomocny z dniem 6 maja 2008 r. W dniu [...] kwietnia 2008 r. W. F. zwróciła się do Starosty Powiatowego o wydanie jej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. W dniu [...] kwietnia 2008 r. odebrała kserokopię decyzji. Następnie w dniu [...] kwietnia 2008 r. strona złożyła odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania W. F. z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie następuje niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej. Niedopuszczalność odwołania polega na zaistnieniu sytuacji, w której prawo do wniesienia odwołania przestało istnieć. Decyzja Starosty W. jest ostateczna, a od takiej decyzji nie służy stronie odwołanie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. F. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na jego niezgodność z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że treść art. 134 kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego, druga, ujęta w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", posiada cechę ogólną. W przedmiotowej sprawie niedopuszczalność odwołania W. F. wynikła z toku postępowania. Sąd I instancji wskazał, że konsekwencją wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia [...] października 2006 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. o cofnięciu skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami jest sytuacja procesowa, w której uznać należy, że termin do wniesienia odwołania dla skarżącej biegł od następnego dnia po upływie 14 dni od dnia złożenia pisma zawierającego decyzję w placówce pocztowej. Doręczenie decyzji nastąpiło z zastosowaniem art. 43 i 44 kpa, tzw. fikcji doręczenia. Skarżąca nie odebrała faktycznie decyzji nadanej w dniu [...] września 2004 r. Przesyłka po raz pierwszy awizowana była w dacie [...] września 2004 r., a ponownie w dniu [...] października 2004 r. Doręczenie stało się skuteczne z dniem [...] października 2004 r. a decyzja wobec jej niezaskarżenia jest ostateczna. W ocenie Sądu I instancji nie jest zatem dopuszczalne wniesienie odwołania w sytuacji, gdy kwestia terminu do wniesienia odwołania została prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem organu z dnia [...] października 2006 r. Istotą rozstrzygnięcia w sprawie nie jest kwestia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, ale ustalenie, czy dopuszczalnym jest wniesienie odwołania wobec okoliczności, że prawo to przestało w przedmiotowej sytuacji procesowej istnieć. Skoro zaś W. F. w dniu [...] kwietnia 2008 r. nie przysługiwało uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. o cofnięciu jej uprawnień do kierowania pojazdami, oznacza to, że zgodnie z art. 134 kpa jej odwołanie było niedopuszczalne. Sąd I instancji wyjaśnił, że przesłanie skarżącej kopii decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. w dniu [...] kwietnia 2008 r. nie stanowi doręczenia w rozumieniu art. 39 kpa. Wobec skuteczności wcześniejszego doręczenia, dokonanego w trybie art. 44 kpa, decyzja ta stała się ostateczna, a tym samym nie mogło dojść do ponownego otwarcia terminu do wniesienia odwołania. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 44 kpa poprzez błędne przyjęcie, że nastąpiło doręczenie zastępcze, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu, a także art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez ich niezastosowanie przy ocenie prawidłowości wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że w dniu [...] lipca 2004 r. do skarżącej zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, którego skarżąca nie otrzymała. Skarżąca nie miała zatem wiedzy o wszczęciu postępowania, a ponieważ nie miała możliwości zapoznania się z treścią decyzji, nie może być mowy o uchybieniu przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca dopiero w dniu [...] kwietnia 2008 r. otrzymała kopię decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. i od tej daty może biec termin do wniesienia odwołania. Wnosząc odwołanie w dniu [...] kwietnia 2008 r., strona nie uchybiła terminowi do jego złożenia. Skarżąca podniosła również, że stwierdzenie faktu samego dwukrotnego awizowania nie wystarczy do przyjęcia fikcji doręczenia. Organ prowadzący postępowanie musi dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w urzędzie pocztowym przez określony czas. W rozpoznawanej sprawie żaden organ nie rozpatrzył tej kwestii. Również Sąd nie odniósł się do braku zbadania przez organy administracji prawidłowości doręczenia. Pominięcie przez Sąd oceny obowiązku celowościowego i rzetelnego zebrania dowodów stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 kpa. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia za udzieloną z urzędu pomoc prawną według norm przepisanych oraz zwrot wydatków poniesionych z niniejszą sprawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...). Istota sporu na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy sprowadza się zaś do tego, czy Sąd I instancji, a w konsekwencji i organy administracji publicznej prawidłowo uznały, iż wniesione przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 2008 r. odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. jest niedopuszczalne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stanął na stanowisku, że nie jest dopuszczalne wniesienie środka odwoławczego od decyzji, która uzyskała już przymiot ostateczności w administracyjnym toku instancji. Otrzymanie przez stronę kopii decyzji organu I instancji – jak to miało miejsce na tle okoliczności przedmiotowej sprawy - nie powoduje bowiem otwarcia terminu do wniesienia odwołania. Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zasługuje na akceptację, a zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzutów nie sposób uznać za skuteczne. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 44 kpa poprzez błędne przyjęcie, że nastąpiło doręczenie zastępcze, a w konsekwencji, że odwołanie od decyzji Starosty W. zostało wniesione po upływie terminu (autor błędnie wskazał przy tym datę wydania decyzji i oznaczenie organu, który ją wydał). Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niezbadanie kwestii prawidłowości zastosowania doręczenia zastępczego. W tym miejscu warto wyjaśnić, że kwestie związane z uznaniem decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. za doręczoną nie mogły być przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie ze skargi na postanowienie w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, że wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o sporządzenie pisemnego uzasadnienia orzeczenia, stąd też należy przyjąć, że Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż decyzja Starosty W. została uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 kpa. Skuteczność zastępczego doręczenia decyzji Starosty W. została również potwierdzona mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2009 r. o sygn. akt III SA/Kr 874/08, oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty W. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że kwestia prawidłowości doręczenia dokonanego w trybie art. 44 kpa została już prawomocnie przesądzona i nie mogła być przedmiotem odmiennej oceny sądu administracyjnego. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, wynikająca z treści art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że także sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Co prawda stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, jednak przyjąć wypada, iż dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można abstrahować od treści uzasadnienia. Jeżeli zatem stwierdzić w ślad za Sądem I instancji, że decyzja Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. została doręczona z dniem [...] października 2004 r., to termin do wniesienia odwołania – zgodnie z art. 129 § 2 kpa - upłynął z dniem [...] listopada 2004 r. Odwołanie zostało natomiast złożone w dniu [...] kwietnia 2008 r., zatem po upływie przewidzianego prawem terminu. Upływ ustawowego terminu do wniesienia środka odwoławczego, a następnie odmowa jego przywrócenia przez uprawniony organ administracji kształtują taką sytuację prawną, w której decyzja administracyjna stała się ostateczna, a prawo strony do wniesienia odwołania wygasło. W konsekwencji, wniesienie odwołania od decyzji, która stała się ostateczna w przypadku braku skutecznego przywrócenia terminu do jego wniesienia, należy uznać za niedopuszczalne. Wniesienie przez stronę takiego odwołania musi zaś wywołać skutek w postaci wydania przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 kpa. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że postanowienie w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.