II OSK 1358/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 676/06 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn, akt II SA/Rz 676/06 oddalił skargę S. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydaną w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...]maja 1999 r. Prezydent Miasta Przemyśla zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zamojskiej Korporacji Energetycznej S.A. Zamość pozwolenia na budowę sieci energetycznej kablowej SN i NN w rejonie ul. Armii Krajowej, ul. Cichej , ul. Bukowej, ul. Zakopiańskiej, ul. Krakowskiej, ul. Budy Wielkie i ul. Monte Cassino w Przemyślu. S. C. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Przemyśla o wznowienie postępowania uzasadniając, go tym że nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę linii energetycznej, która przebiega również przez jego działkę. Prezydent Miasta Przemyśla decyzją z dnia [...]lutego 2006 r. odmówił wznowienia postępowania twierdząc, że wnioskodawca niedochował miesięcznego terminu do jego złożenia, wynikającego z art. 148 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania S. C. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W podstawie prawnej orzeczenia Wojewoda powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ wskazał, że strona wiedziała o toczącym się postępowaniu, gdyż doręczono jej zawiadomienie o jego wszczęciu, również potwierdziła odbiór decyzji w dniu [...] maja 1999 r. Ponadto ze złożonego przez stronę oświadczenia wynika, że o zamiarze budowy sieci energetycznej dowiedziała się najpóźniej w październiku 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. C. domagał się uchylenia decyzji Wojewody Podkarpackiego i utrzymywał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 1999 r. została wydana na podstawie nieważnego oświadczenia woli, które zostało złożone przez jego małżonkę M. C.. Skarżący jest jedynym właścicielem działki nad którą przebiega linia energetyczna, a zatem jego żona nie mogła wyrazić zgody na taką inwestycję. Sygn. akt II OSK 1358/07 Skarżący nigdy nie odbierał korespondencji, "która mogłaby zastąpić jego oświadczenie woli". Zarzucił również, że podczas przesłuchania w dniu [...] stycznia 2006 r. nie składał oświadczenia, iż o przebiegu instalacji przez jego działkę dowiedział się w październiku 2005 r. Protokół spisany przez urzędniczkę jest niezgodny z jego zeznaniami, a w związku z tym odmówił jego podpisania. Wnosząc o wznowienie postępowania nie uchybił terminowi. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą wznowienia postępowania mógł być jedynie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy tego rodzaju podstawie wznowieniowej przepis art. 148 § 1 k.p.a. nakazuje wniesienie podania o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydanej w sprawie decyzji. Sąd wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Przemyśla w sprawie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę sieci energetycznej została doręczona skarżącemu dniu [...] maja 1999 r. Kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji znajduje się w aktach sprawy, a oryginał w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy o sygn. akt !! SA/Rz 670/06. Od tego dnia należy więc liczyć termin do złożenia wniosku o wznowienie, pod warunkiem, że przed upływem terminu do złożenia wniosku decyzja nabrałaby waloru ostateczności. Składając wniosek o wznowienie postępowania w 2006 r. skarżący z, pewnością nie dochował terminu o jakim mówi art. 148 § k.p.a. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd zauważył, że skarżący własnoręcznie potwierdził odbiór decyzji w dniu [...] maja 1999 r. Sąd uznał, że nie podpisanie przez skarżącego protokołu spisanego w dniu [...] stycznia 2006 r. nie zmienia jego treści. Przyjęcie przez organy z ostrożności, że skarżący dowiedział się o decyzji z 1999 r. dopiero w październiku 2005 r. nie było prawidłowe, jednak nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu uzasadnione są twierdzenia skarżącego, że w aktach sprawy brak jest zgody na przebieg linii energetycznej przez jego działkę, którą to zgodę wyraziła jedynie jego małżonka nie mająca prawa do działki. Okoliczności te jednak nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania. Istniały one w dniu wydania decyzji i były organowi znane. Mogą one być ewentualnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] maja 1999 r. złożony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie tylko Sygn. akt II OSK 1358/07 kasacyjnie, a ponadto jest związany zakresem rozstrzygnięcia decyzji - w tym wypadku dotyczącym wznowienia postępowania. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu Sąd przyjął, że brak możliwości wglądu do akt oraz brak zawiadomienia stron o terminie przesłuchania przedstawiciela Zamojskiej Korporacji Energetycznej nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. S. C., reprezentowany przez adwokata M. P.-P., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] lutego 2006 r.; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na niepodjęciu przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 3) art. 134 § 3 p.p.s.a. poprzez utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem, co skutkuje pogorszeniem sytuacji prawnej skarżącego; 4) art. 133 § 1 p.p.s.a, poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 9 k.p.a. polegające na nienależytym i niewyczerpującym informowaniu skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenia jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji bezzasadnie ograniczył swoje kompetencje nie wypowiadając się wiążąco w sprawie legalności decyzji Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] maja 1999 r. Skarżący nie zawarł w skardze do Sądu pierwszej instancji wniosku o unieważnienie decyzji ponieważ urzędnicy Urzędu Miasta Sygn. akt II OSK 1358/07 uniemożliwili zapoznania się z aktami sprawy, pomimo wniesienia dwóch wniosków w tym zakresie. Wniosek taki został złożony dopiero na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. Co istotne zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2004 r. sąd ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od żądań i zarzutów skargi. Skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Przemyśla jest nieważna w całości, ponieważ inwestor naruszył przepisy ustawy - Prawo budowlane uzyskując od właścicieli nieruchomości prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane w formie listy uczestników postępowania. Według zgodnej opinii doktryny oraz orzecznictwa prawo takie należy uzyskać w formie umowy cywilno-prawnej. W tej sytuacji nie było podstaw prawnych do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. S. C. powtórzył, że jego żona - w czasie wydawania powyższej decyzji - nie była współwłaścicielem działki, ani nie miała ważnego pełnomocnictwa do jego reprezentowania. Skarżący kasacyjnie zakupił działkę przed zawarciem małżeństwa, a zatem nie wchodzi ona do majątku wspólnego małżonków. Oświadczenie woli złożone przez żonę jest nieważne, a inwestor nie ma prawa do wejścia na teren działki. W konsekwencji skoro inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie było podstaw do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do tej działki. Urzędnicy Urzędu Miasta w Przemyślu oraz pracownik Zakładu Energetycznego w Przemyślu usiłowali zastraszyć skarżącego, wprowadzali go w błąd co do obowiązujących przepisów oraz nie dopuścili do zapoznania się z dokumentacją sprawy. Wnioski dowodowe pełnomocnika skarżącego w tej sprawie nie zostały uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji. Sąd nie zbadał także sprawy ewentualnego sfałszowania podpisu skarżącego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia z [...] maja 1999 r. Nadto zeznania spisane przez urzędniczkę na przesłuchaniu Sąd uznał za dowód w sprawie, pomimo braku podpisu skarżącego. Zaskarżony wyrok pogarsza sytuację prawną skarżącego, ponieważ jest możliwe, że inwestor może próbować dowodzić - posługując się wyrokiem - iż ma prawo do wejścia na teren działki w celu dokończenia inwestycji. Sygn. akt II OSK 1358/07 Należy zwrócić również uwagę, iż Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisu art. 9 k.p.a. Obowiązkiem organu było udzielanie wyczerpującej informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany był informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja miała wpływ na wynik sprawy. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2001 r., I SA 2447/00, Lex nr 54741). Skarżący był nienależycie i niewyczerpująco informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w graniach skargi kasacyjnej, jednak z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania zawarte są w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu żadna z tych przesłanek nie zachodzi. Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zważyć należy, że przedmiotem postępowania jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oddalający skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie [...], która uprawomocniła się w dniu 30 czerwca 1999 r. Słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 1999 r. została doręczona Sygn. akt II OSK 1358/07 skarżącemu kasacyjnie w dniu 15 maja 1999 r. Potwierdza to znajdujący się aktach sprawy dowód doręczenia przedmiotowej decyzji. Na dowodzie tym z którego wynika, że decyzję doręczono małżonkom S. i M C. ponad podpisem "C." znajduje się zapis "S. osób". Okoliczność tę potwierdza protokół przesłuchania S. C. z dnia [...] stycznia 2006 r., którego podpisania strona skarżący odmówiła. Z treści tego protokołu wynika, że żona informowała go o rozmowach z przedstawicielem inwestora, a także o wyrażeniu zgody na inwestycję. Z treści tego protokołu wynika, że skarżący kasacyjnie w tej kwestii prowadził z inwestorem rozmowy w październiku 2005 r., kiedy to, jak twierdzi, dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść protokołu dotycząca wiedzy o prowadzonych pracach budowlanych potwierdza pismo skarżącego kasacyjnie kierowane do Rejonowego Zakładu Energetycznego w Przemyślu z dnia [...] listopada 2005 r. Słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że zarzut sfałszowania jego podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji o pozwoleniu na budowę jest gołosłowny i nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie są uprawnione do oceny autentyczności podpisu. O ewentualnym fałszerstwie skarżący kasacyjnie mógł powiadomić organy ścigania, czego nie uczynił. Zarzut braku zgody na wejście na grunt w żadnym razie nie spełnia przesłanki wznowieniowej, bowiem sfałszowanie dowodu musiałoby być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Przypadek o jakim traktuje art. 145 § 2 k.p.a. w sprawie nie zachodzi. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie szeroko pouczył skarżącego o możliwości dochodzenia swoich racji w przypadku nie wyrażenia zgody na wejście na grunt. Sąd meriti zasadnie podnosił, że był związany zakresem rozstrzygnięcia decyzji i kontrolując decyzję o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę nie był uprawniony do orzekania o nieważności tej ostatniej. Sygn. akt II OSK 1358/07 Skoro zatem jak to zauważył Sąd meriti skarżący kasacyjnie złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po upływie jednego miesiąca od dnia w którym dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, zasadna była odmowa wznowienia postępowania. Zasadnie też Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Mając powyższe rozważania na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok nie narusza przepisów i na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.