II SA/Rz 670/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Ewa Wojtyna Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] [...] marca 2009 r., nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T.P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem uiszczonego wpisu od skargi . UZASADNIENIE Przedmiotem skargi T. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z [...].06.2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 9.11.2007 r. skierowanym do Wydziału Architektury Urzędu Miasta Rz. T. P. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę budynku mieszkalno-handlowego z podziemnym parkingiem (4 naziemne kondygnacje, 1 podziemna) na działce nr 418/2 w obr. 207 w Rz. przy ul. O. Decyzją z [...].11.2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Rz. odmówił ustalenia warunków zabudowy. W wyniku złożenia odwołania od powyższej decyzji przez T. P. SKO decyzją z [...].12.2008 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy zalecił, aby ponownie dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania, dokonać ponownej analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydać rozstrzygnięcie uwzględniające stan faktyczny i prawne zaopatrzone w prawidłowe uzasadnienie. Kolejną decyzją z [...].03.2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Rz. odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne: "budynek mieszkalno-handlowy (wielorodzinny) z podziemnym parkingiem na działce nr 418/2 w Rz. przy ul. O.". W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 1 i art. 2 ustawy z 10.05.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej "Upizp"). Organ wskazał, że planowana pod inwestycję nieruchomość leży w terenie, dla którego nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zrekapitulowano następnie dotychczasowy tok postępowania, eksponując zapadłą w sprawie decyzję kasacyjną połączoną ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ gminy stwierdził, że przeprowadzono ponowną analizę urbanistyczną, w której obszar analizowany został wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki "wnioskowanej", dochodząc do przekonania, ze gabaryty i parametry nowej zabudowy narzuca teren oznaczony symbolem U/M.2 znajdujący się w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "Rz. Centrum Komunikacyjne", który bezpośrednio przylega do obszaru wnioskowanej inwestycji. Przytoczono treść art. 61 ust. 1 Upzip stwierdzając, że nie jest spełniony pkt 5 cyt. przepisu w aspekcie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W dalszych wywodach organ I instancji prezentuje taki oto pogląd: ponieważ działka przewidziana pod inwestycję przylega bezpośrednio do terenu ujętego we wskazanym planie zagospodarowania przestrzennego, przeto nowa zabudowa winna odpowiadać wymogom dla terenu U/M.2 ujętego w tym planie. Wskazano dalej, iż inwestor przedstawił koncepcję graficzną nowej zabudowy, zdaniem Prezydenta Miasta Rz. ta koncepcja nie jest zgodna z wymaganiami, jakie przewidziane są dla zabudowy konturu U/M.2, albowiem nie będzie możliwe zaprojektowanie, jak tego chce inwestor, 4 kondygnacji naziemnych i 1 podziemnej, podczas gdy wysokość elewacji ewentualnej zabudowy nie może przekroczyć ustalonej przez obowiązujący plan wysokości 11 m. Wyeksponowano także konieczność zapewnienia ładu przestrzennego, organ I instancji doszedł do przekonania, że planowana inwestycja takiego ładu nie zapewni. Wskazano ponadto, że w trakcie postępowania przekonywano inwestora, aby swój wniosek zweryfikował i zaplanował budynek trzykondygnacyjny, ale wniosku nie zmieniono. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. P. Odwołujący się wskazał, że wcześniej ubiegał się o ustalenie warunków na zabudowę działki budynkiem pięciokondygnacyjnym, wniosek jednak załatwiono negatywnie, wydano mu następnie decyzję na budynek trzykondygnacyjny, ale od tej się odwołał, gdyż zależy mu na wyższym budynku. Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji (za takowy T. P. uznaje "Wydział Architektury") nie podał, z jakimi to "przepisami odrębnymi" byłaby niezgodna decyzja dotycząca jego wniosku. Teren objęty konturem U/M.2 w planie zagospodarowania przestrzennego ma niewielką powierzchnię i w ocenie odwołującego się, ze względu na niewielką odległość od skrzyżowania, nie będzie zabudowany. W jego przekonaniu działka przeznaczona pod inwestycję bardziej funkcjonalnie związana jest z budynkami przy ul. B. i wieżowcem przy ul. F. 7. W tym rejonie budownictwo mieszkaniowe jest bardziej zróżnicowane, a przy dobrej woli "Wydziału Architektury" obszar analizowany można było poszerzyć. W konkluzji T. P. podtrzymał wniosek na budynek z czterema kondygnacjami naziemnymi i jedną podziemną, dodatkowo wnosząc o nie wydawanie decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Opisaną na wstępie decyzją SKO rozpoznając powyższe odwołanie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 i 61 ust. 1 pkt 1 Upizp. W uzasadnieniu zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, przytoczono treść art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 oraz art. 61 ust. 1 Upzip. Organ odwoławczy wyeksponował, że warunki zabudowy można ustalić wyłącznie wówczas, gdy zostają spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 Upzip. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie jest spełniona przesłanka, o jakiej stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Przywołując treść wniosku inwestora wskazano dalej, że w przeprowadzonej analizie urbanistycznej uwzględniającej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) wykazano, że w obszarze analizowanym nie ma budynków, pozwalających przyjąć, że zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację zabudowy w zakresie m.in. gabarytów i formy architektonicznej. Bryła planowanego budynku znacznie odbiegałaby od budynków istniejących w sąsiedztwie, z tego względu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że doszłoby do naruszenia ładu przestrzennego poprzez spowodowanie dysonansu architektonicznego. Kolegium nie podzieliło natomiast poglądu organu gminy, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp, przy czym organ odwoławczy uznał, że przesłankę tę organ I instancji powoływał przez pryzmat treści art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 cyt. ustawy obligujących do uwzględniania ładu przestrzennego. SKO wykluczyło, aby w pojęciu "przepisów odrębnych" mieściły się przepisy samej Upizp. Uchybienie to jednak w ocenie organu odwoławczego nie miało wpływu na wynik postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Rzeszowie T. P. nie wskazując kierunku jej weryfikacji. Skarżący przywołuje decyzję kasacyjną SKO z [...].12.2008 r. i wywodzi, że potwierdzała ona większość jego zarzutów przeciwko organowi I instancji. Negatywna ocena funkcji i wysokości planowanego budynku nie ma oparcia w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Podnosi zarzut, że obecnie zaskarżona decyzja SKO jest zdecydowanie odmienna od uprzednio wydanej, która była bardziej "proobywatelska", wywód dotyczący pojmowania "przepisów odrębnych" zawarty w zaskarżonej decyzji uznaje za wywód "naukowy". Skarżący eksponuje, że w sąsiedztwie jego działki znajdują się tymczasowe magazyny i wiaty w złym stanie technicznym, które nie powinny stanowić odniesienia do planowanej inwestycji. Budynek ma mieć tylko trzy piętra i ma być zlokalizowany w odległości 85 m od budynku 11 piętrowego, zatem spełniać ma wymogi przewidziane w przepisach Upizp. W konkluzji skargi postawiono wniosek, aby uznać, że organ I instancji bezzasadnie odmawia wydania decyzji o warunkach zabudowy, zaś organ odwoławczy nieobiektywnie utrzymuje taką decyzję w mocy. Do skargi T. P. dołączył szereg zdjęć mających ukazywać budynki na działkach sąsiadujących z obszarem inwestycji. W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej oddalenie, przytaczając w istocie treść zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę jest sygnowana przez skład orzekający SKO. W trakcie rozprawy T. P. podtrzymał wniesioną skargę, stwierdził ponadto, że przy ul. O. w Rz. realizowany jest obecnie budynek mieszkalny, kilkukondygnacyjny w rejonie budynków jednorodzinnych. Na dowód tego skarżący przedstawił kilka zdjęć, mających wskazywać na prowadzenie budowy w tym rejonie miasta, choć przyznał, że budynek ten nie mieści się w analizowanym obszarze w jego sprawie. W przekonaniu skarżącego odmowa ustalenia dla niego warunków zabudowy w aspekcie dopuszczenia budowy tego budynku naruszać ma zasadę równości wobec prawa. T. P. wniósł także o zwrot uiszczonego wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek wyłącznie z przyczyn, które Sąd, nie będąc związany granicami skargi, uwzględnił z urzędu. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upizp). W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w przedmiotowej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 Upizp stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 Upizp. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upizp. W sprawie poddanej kontroli Sądu analiza taka została przeprowadzano, a w jej wyniku organ I instancji doszedł do przekonania, że nie jest spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp, a mianowicie decyzja o warunkach zabudowy byłaby zgodna z "przepisami odrębnymi". Rozpoznając odwołanie skarżącego SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, choć powołało w podstawie prawnej swej decyzji art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp wywodząc, że nie został zachowany warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu oba orzekające organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), jak również przepisów o postępowaniu administracyjnym innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a które to naruszenie nie tylko miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), ale miało taki wpływ. Upizp w art. 59-64 normuje zasadnicze kwestie związane z wydawaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia a contarrio art. 61 ust. 1 Upzip prowadzi do wniosku, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków przewidzianych w tym przepisie prowadzić musi do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzecz jednak w tym, że zasadniczym powodem odmowy jest wysokość planowanego przez inwestora budynku. Kwestia ilości kondygnacji planowanego budynku nie znalazła odbicia w treści wydanego rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta Rz. Organ ten w uzasadnieniu swej decyzji (s. 3) wyraźnie wskazuje, że w jego przekonaniu dopuszczalna byłaby tego rodzaju zabudowa, gdyby planowany budynek miał mniejszą ilość kondygnacji. Z uzasadnienia tego wynikają zatem motywy odmownej decyzji, rzecz jednak w tym, że motywy te są węższe przedmiotowo, niż sama treść rozstrzygnięcia. Decyzja organu I instancji opiewa na odmowę ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne: "budynek mieszkalno-handlowy (wielorodzinny) z podziemnym parkingiem na działce nr 418/2 w Rz. przy ul. O.". Takie też rozstrzygnięcie utrzymało w mocy SKO. Utrzymanie w obrocie takiej decyzji oznaczałoby, że organy związane byłyby odmową ustalenia warunków zabudowy działki nr 418/2 przy ul. O. w Rz. pod jakikolwiek budynek mieszkalno-handlowy. Z mocy art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 Upizp "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:... walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności". Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upizp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Sądu doszło w sprawie do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ gminy, który zdaje się dopuszczać w ogóle zabudowę przedmiotowej działki budynkiem mieszkalno-handlowym, przez taką treść rozstrzygnięcia, jaką zawarł w decyzji z [...].03.2009 r. w praktyce wyłączył ją spod możliwości tego typu zabudowy. Zauważyć należy, że z zasady związania decyzją ostateczną wynika zakaz rozstrzygania w sprawie, która jest już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, naruszenie tego zakazu skutkuje nakazem stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Organy administracji publicznej rozstrzygając sprawy administracyjne poprzez wydanie decyzji muszą brać pod uwagę z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie zwrócił uwagę na konsekwencje treści rozstrzygnięcia organu gminy, dopuścił się zatem naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uważa, że SKO błędnie odczytało motywy odmowy ustalenia warunków zabudowy zawarte w decyzji organu I instancji, identyfikując powołanie się przez ten organ na niezgodność z "przepisami odrębnymi" rozumianymi jako normy zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 Upizp. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Rz. z [...].03.2009 r. wynika, że organ ten pod pojęciem "przepisów odrębnych" miał na myśli Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "Rz. Centrum Komunikacyjne". W myśl art. 14 ust. 8 Upizp plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Sąd wyraża zarazem pogląd, że rozpoznając wniosek o wydanie warunków zabudowy dla terenu działki, która nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ gminy nie mógł powoływać się na treść tego planu, skoro niewątpliwie, jak wynika to m.in. ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, działka objęta wnioskiem, nie jest położona na obszarze, gdzie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "Rz. Centrum Komunikacyjne". Uwagi skarżącego odnośnie naruszenia zasady równości poprzez powoływanie się na fakt, że przy ul. O. w Rz. trwa budowa budynku mieszkalno-usługowego kilkukondygnacyjnego, w domyśle z aprobatą i na skutek wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy przez Prezydenta Miasta Rz., nie mogły mieć znaczenia w sprawie. Sam skarżący na rozprawie przyznał, że wznoszony budynek nie jest położony w obszarze, jaki został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie. Znaczenia nie może mieć także i to, że T. P. uważa, że w odniesieniu do jego zamiaru inwestycyjnego organy winny mieć na względzie nawiązywanie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się przy ul. F. i ul. B. Rzecz jednak w tym, że ocena kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy odnosi się do działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, jak stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp. Zabudowa, o której skarżący wywodzi w skardze położona jest przy innych drogach publicznych, niż działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Konkludując: organ I instancji ponownie rozpozna wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, w rozstrzygnięciu posłuży się precyzyjnym określeniem planowanej inwestycji, a w szczególności parametrem ilości kondygnacji, skoro ma to istotne znaczenie z punktu widzenia treści decyzji. Uwzględnienie skargi obligowało organ na zasadzie art. 200 Ppsa do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Sąd, z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, uznał za zbędne opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa.