I OSK 2919/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 593/11 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 593/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu wniosku D. W., odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], którym uchylono w całości - wydane z upoważnienia Burmistrza Gminy T. - postanowienie Naczelnika Wydziału Architektury, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w Urzędzie Miejskim w T. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], przekazujące podanie D. W. z dnia 21 czerwca 2005 r. do "organu kompetencyjnie właściwego, tj. Starostwa Powiatowego w T.". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. W. zarzuciła rażące naruszenie prawa. Podniosła, że nie wyznaczono rozprawy administracyjnej, mimo że o taką rozprawę wnoszono. Nie wyłączono od rozpoznania Prezesa i wszystkich członków SKO we Wrocławiu, rażąco naruszono art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, na podstawie art. 156 § 1, art. 158 § 1, w związku z art. 126 i art. 127 § 3 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ rozpoczął analizę od stwierdzenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej lub postanowienia dotkniętych kwalifikowaną wadą nieważności. Podkreślił, że stwierdzenie nieważności wymienionych aktów administracyjnych, jako odstępstwo od zasady trwałości ostatecznych decyzji lub postanowień, może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach określonych przepisami prawa. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia może nastąpić wyłącznie w przypadku ustalenia, że dotknięte jest ono jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obliguje je do ponownego przeprowadzenia postępowania mającego na celu analizę postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], z punktu widzenia zaistnienia, bądź też braku wystąpienia, ustawowej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie jego nieważności. W pierwszej kolejności organ zbadał, czy postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. czy wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości. Przypomniał, że D. W. – podaniem z dnia 21 czerwca 2005 r. – zwróciła się do Burmistrza Gminy T. z prośbą o wydanie jej kserokopii mapy geodezyjnej z 1960 r. i podanie rzeczywistych wymiarów zakupionej nieruchomości, składającej się z działek o numerach A/1 i B/2, wraz z komputerowym wyliczeniem pola ich powierzchni. Burmistrz Gminy T., w dniu [...] czerwca 2005 r., wydał - na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. - postanowienie Nr [...], w którym uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia opisanego podania i przekazał je do "organu kompetencyjnie właściwego, tj. Starostwa Powiatowego w T.". D. W. zakwestionowała to postanowienie zażaleniem z dnia 5 lipca 2005 r., które zostało, przez organ pierwszej instancji, przekazane do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Legnicy. Organ ten, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi D. W. na wskazane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 433/05, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Legnicy dopuściło się naruszenia przepisów o właściwości. Mając na względzie przedstawione orzeczenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], przekazało zażalenie D. W. z dnia 5 lipca 2005 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wrocławiu, jako organowi właściwemu w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpatrzeniu wniosku D. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie przekazujące. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że kwestionowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r. zostało wydane przez organ administracji publicznej właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Następnie Kolegium omówiło przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie aktu bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyło, że postanowienie wydane na podstawie art. 65 K.p.a. jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, w związku z zażaleniem D. W. z dnia 5 lipca 2005 r., było zatem upoważnione do wydania postanowienia z dnia 27 grudnia 2010 r. w przedmiocie przekazania podania D. W. z dnia 21 czerwca 2005 r. do "organu kompetencyjnie właściwego, tj. Starostwa Powiatowego w T.", a rozstrzygnięcie Kolegium znajdowało umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Kolegium, stosownie do art. 144, w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia D. W., było kompetentne do wydania postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie w całości. Nie ma więc podstaw do uznania, że opisane postanowienie Kolegium zostało wydane bez podstawy prawnej. Przechodząc do rozważenia kwestii wydania postanowienia Kolegium z dnia 27 grudnia 2010 r. z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium wywodziło, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Skonstatowało, że kwestionowane postanowienie wydano po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 65 § 1 K.p.a. Zgodnie, z tym przepisem, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Forma postanowienia jest zatem właściwa dla czynności przekazania podania dotyczącego wyłącznie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., rozstrzyganej w drodze indywidualnego aktu (decyzji lub postanowienia) organu administracji publicznej. Opisana forma prawna przekazania podania nie ma, zdaniem Kolegium, zastosowania w przypadku, gdy dotyczy ono dokonania czynności materialno-technicznej. Zwrócono uwagę, że podanie D. W. z dnia 21 czerwca 2005 r. dotyczyło wydania jej kserokopii mapy geodezyjnej z 1960 r. i podania rzeczywistych wymiarów zakupionej nieruchomości, a więc zawierało żądanie dokonania czynności materialno-technicznej. Kolegium stwierdziło, że dokonanie czynności będącej przedmiotem wymienionego podania nie następuje w drodze aktu administracyjnego. Burmistrz Gminy T., uznając się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku D. W., zobligowany był do podjęcia faktycznych czynności przekazania podania w formie "zwykłego" pisma, nie zaś w drodze postanowienia. Powyższe powoduje, że Kolegium uchylając w całości postanowienie Burmistrza Gminy T. nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a postanowienie zostało wydane z poszanowaniem przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Jeśli chodzi o przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., Kolegium odnotowało, że przekazanie podania D. W. z dnia 21 czerwca 2005 r. organowi właściwemu nie zostało wcześniej rozstrzygnięte innym ostatecznym postanowieniem, w związku z czym nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z opisanej przyczyny. Postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. zostało skierowane do D. W., legitymowanej do wniesienia zażalenia na, wydane z upoważnienia Burmistrza Gminy T., postanowienie Naczelnika Wydziału Architektury, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w Urzędzie Miejskim w T. z dnia 30 czerwca 2005 r. Tym samym, okoliczność określona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowania kwestionowanego postanowienia Kolegium do osoby niebędącej stroną, nie wystąpiła. W ocenie Kolegium, brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Postanowienie Kolegium z dnia 27 grudnia 2010 r., jako uchylające postanowienie Burmistrza Gminy T. w przedmiocie przekazania podania D. W. organowi właściwemu, nie było niewykonalne w dniu jego wydania, i w konsekwencji jego niewykonalność nie ma charakteru trwałego. Jako oczywiste Kolegium przyjęło, że z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., wykonanie postanowienia Kolegium z dnia 27 grudnia 2010 r. nie wywoła czynu zagrożonego karą. Opisane postanowienie nie zawiera również wady powodującej jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.), co oznacza, że nie uchybia ono postanowieniom szczególnych przepisów prawa przewidujących tego rodzaju sankcję za ich naruszenie. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie wystąpiła żadna z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. Skargę wniosła D. W., kierując ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. D. W. zarzuciła rażące naruszanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "w art. 2, 7, 8 p 1 i 2, art. 21 p 1 i 2, art. 31 p 1, 2, 3, art. 32 p 1 i 2". Wskazała również na naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9-11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 89 § 1, art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. Jako rażące określiła naruszanie art. 35, art. 36 i art. 37 K.p.a. W związku z tym wniosła o "zastosowanie art. 38 K.p.a. w stosunku do "m.in. Prezesa i Wiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu". Stwierdziła, że "wydane postanowienie SKO we Wrocławiu jest nieważne z numerem [...] " oraz "wydane postanowienie [...] jest również nieważne". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o oddalenie skargi. Organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Zauważył, że skarga nie odnosi się do żadnej z przesłanek nieważności uregulowanych w art. 156 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu doszedł do przekonania, że ustalenia dokonane przez organ administracji były prawidłowe. Wskazał, że stwierdzenie nieważności postanowienia byłoby możliwe w warunkach art. 156 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. Jako słuszne ocenił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, według którego, postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. zostało wydane przez organ administracji publicznej właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Nadto, organ drugiej instancji prawidłowo przeprowadził rozważania dotyczące przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając po pierwsze, że rozstrzygnięcie Kolegium znajdowało umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Słusznie bowiem wskazano, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. wydano po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 65 § 1 K.p.a., zgodnie, z którym forma postanowienia jest właściwa dla czynności przekazania podania dotyczącego sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., rozstrzyganej w drodze indywidualnego aktu (decyzji lub postanowienia). Skoro więc uznano, że podanie skarżącej z dnia 21 czerwca 2005 r. dotyczyło wydania jej kserokopii mapy geodezyjnej z 1960 r. i podania rzeczywistych wymiarów zakupionej nieruchomości, a zatem nie było podaniem wszczynającym postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, Kolegium uchylając w całości postanowienie Burmistrza Gminy T. nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a postanowienie zostało wydane z poszanowaniem przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Sąd stwierdził ponadto, że przekazanie podania skarżącej organowi właściwemu nie zostało wcześniej rozstrzygnięte innym ostatecznym postanowieniem, w związku z czym nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności z tej przyczyny. Zdaniem Sądu, organ słusznie uznał, że nie wystąpiła okoliczność określona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowania kwestionowanego postanowienia do osoby niebędącej stroną. Według Sądu, organ prawidłowo ocenił, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. nie było niewykonalne w dniu jego wydania, i w konsekwencji jego niewykonalność nie miała charakteru trwałego. Wykonanie postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. nie wywoła czynu zagrożonego karą. Aprobatę Sądu zyskało również przyjęcie, że opisane postanowienie nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji zauważył jeszcze, że lakoniczność przytaczanych zarzutów (wyliczenie kilkunastu przepisów Konstytucji RP) powoduje, że nie sposób ocenić, jakie zastrzeżenia skarżąca w istocie wnosi wobec zaskarżonego postanowienia. Ocena ta jest tym trudniejsza, że sama kwestia formy przekazania podania według właściwości w rozpoznawanej sprawie nie wydaje się być zagadnieniem, w którym może dojść do naruszenia fundamentalnych podstaw ustroju Rzeczpospolitej Polskiej. Pozostałe zarzuty skargi – jako niezwiązane z przedmiotem zaskarżonego postanowienia – pozostają poza zakresem kognicji Sądu w rozpoznawanej sprawie. Skargę kasacyjną złożyła D. W. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygnaturze akt II SA/Wr 593/11 i wniosła o: 1) jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, bowiem jest on niesprawiedliwy; 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej od strony przeciwnej kosztów sądowych według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) nieważność postępowania z art. 183 § 1, § 2 pkt 2, 4, 5 u.o.p.p.s.a. oraz art. 156 pkt 1, 2, 3 K.p.a.; 2) rażące naruszenie przez sąd przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 u.o.p.p.s.a. cyt. "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" i naruszenie art. 174 pkt 2 u.o.p.p.s.a. cyt. "naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy"; 3) rażącego naruszenia przez sąd art. 134 i art. 135 u.o.p.p.s.a.; 4) rażącego naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 2, 7, 21 pkt 1 i 2, art. 31 pkt 1, 2, 3, art. 32 pkt 1 i 2, art. 45 pkt 1, art. 51 pkt 3 i 4, art. 61 pkt 1 i 2, art. 77, 83 i praw człowieka; 5) rażącego naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 literę a, b, c, pkt 2 i 3 u.o.p.p.s.a., art. 145 § 1 i 2 u.o.p.p.s.a.; 6) rażącego naruszenia przez sąd art. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 89 § 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 – 8 K.p.a., art. 139, art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3 K.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że sąd, pozbawiając skarżącą prawa do map geodezyjnych narusza jej prawa materialne i art. 21 pkt 1 i 2, narusza sąd również art. 31 pkt 1, 2 i art. 32 pkt 1 i 2 – bowiem jest to nierówne traktowanie stron w procesie oraz naruszony jest również art. 51 pkt 3 i 4 i art. 61 pkt 1 i 2, który umożliwiał stronie skarżącej – prawo do dokumentów urzędowych i obejmuje dostęp do dokumentów. Skarżąca nie ma prawa do map geodezyjnych, które są jej niezbędne w dochodzeniu jej praw materialnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu nieważności i powołanie w tym zakresie art. 183 § 2 pkt 2, 4 i 5 P.p.s.a., należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w tych przepisach. Od razu trzeba odnotować, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, ani w podstawie kasacji, ani w jej uzasadnieniu. Odnośnie do okoliczności określonej w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., stwierdzić należy, że nie ma podstaw do kwestionowania zdolności sądowej i procesowej stron. Niewłaściwe umocowanie pełnomocnika także nie wchodzi w grę. Skład Sądu był zgodny z przepisami prawa, tj. z art. 16 § 1 P.p.s.a. W rozpoznaniu sprawy nie brał udziału żaden sędzia wyłączony z mocy ustawy. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SO/Op 7/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił wniosek D. W. o wyłączenie sędziów orzekających w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu, w tym sędziów Andrzeja Wawrzyniaka, Anny Siedleckiej i Julii Szczygielskiej, którzy następnie brali udział w rozpoznaniu niniejszej sprawy. Nie zachodzi zatem podstawa nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nadto, skarżąca nie została pozbawiona możności obrony swych praw. Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić uchybień procesowych, które spowodowałyby niemożność brania przez skarżącą udziału w postępowaniu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia tezy o nieważności postępowania sądowego z powodu okoliczności wymienionej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wnosząca kasację powołała jeszcze w zarzucie nieważności przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie wymienia jednak okoliczności stanowiących podstawy nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ustanawia zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym i jest stosowany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzut nieważności postępowania z powodu naruszenia art. 183 § 1 P.p.s.a. przed Sądem pierwszej instancji jest więc bezzasadny. Dalsze zarzuty nie dotyczą przesłanek nieważności zaskarżonego wyroku, a więc należy je rozważyć w świetle wymogów materialnej i procesowej podstawy skargi kasacyjnej. Zarzut nieważności postępowania z art. 156 pkt 1, 2, 3 K.p.a. nie został skonstruowany poprawnie. Skoro jednak wnosząca kasację jako podstawę odrębną sformułowała zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), bez wskazania naruszonych przepisów, to można odnieść się do okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nadzorczy nie uchybił tym przepisom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu było organem właściwym w postępowaniu w przedmiocie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Dodać można, że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 433/05, nie budzi wątpliwości właściwość SKO we Wrocławiu do wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. jest więc bezpodstawny. Odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia SKO we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r. nie jest dotknięta uchybieniem w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Orzekając w postępowaniu zażaleniowym, Kolegium trafnie uznało, że w stanie prawnym, w którym przekazanie podania przybierało formę postanowienia, forma postanowienia znajdowała zastosowanie nie do każdego podania, ale jedynie do podań inicjujących postępowanie w sprawach administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. (patrz: Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", LEX 2010, teza 5 do art. 65; wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Postanowienie Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], o przekazaniu podania D. W. do organu właściwego, tj. Starosty T.ego, dotyczyło wydania jej kopii mapy geodezyjnej oraz informacji o wymiarach działek nr A/1 i B/2. Udostępnianie danych z ewidencji gruntów i budynków następuje w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w dacie złożenia podania: Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz art. 217-219 K.p.a. W myśl art. 1 pkt 4 K.p.a., kodeks normuje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Postępowanie to ma charakter administracyjny ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 16; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1097/09, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uchylenie postanowienia Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2005 r. nie było zatem obarczone rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie zachodziła druga okoliczność skutkująca nieważność aktu, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie postanowienia bez podstawy prawnej. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r. nie było także wydane w warunkach zakazu określonego w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wnosząca kasację nie określiła, na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 134 i art. 135 P.p.s.a. W uzasadnieniu przytoczyła treść art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. W tej sytuacji można jedynie skonstatować, że Sąd orzekł w granicach sprawy, wyznaczonych przedmiotem skargi, tj. zakresem przedmiotowym zaskarżonego postanowienia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd uznał swoje związanie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzuty i wnioski skargi były zresztą zbyt nieprecyzyjne, aby na nich budować kontrolę legalności do której Sąd jest zobowiązany na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Kontynuując wypowiedź dotyczącą art. 134 P.p.s.a., dodać jeszcze trzeba uwagę oczywistą, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Skoro skarga została oddalona, to zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. jest bezpodstawny (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 678/04, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń o naruszeniu norm konstytucyjnych, bez podania kto je naruszył i w jaki sposób. Prawidłowo skonstruowany zarzut powinien opierać się na zastosowaniu przepisu sprzecznego z konkretnym unormowaniem konstytucyjnym, chyba, że sąd wprost zastosował przepis konstytucyjny. Można powoływać się na prokonstytucyjną wykładnię i wyroki Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt FSK 363/04, ONSA i wsa 2005/2/41; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 547/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ograniczenie się przez wnoszącą kasację do wskazania naruszonych, jej zdaniem, przepisów Konstytucji RP, nie spełnia wymogów podstawy kasacyjnej pozwalającej na merytoryczne odniesienie się do niej w postępowaniu kasacyjnym. Zarzut naruszenia szeregu norm art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. podlegałby uwzględnieniu w razie trafności zarzutów innych norm procesowych lub materialnych. Skoro sytuacja taka nie zachodzi, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a więc także zastosowania odpowiednich norm art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Nie dostrzegając naruszenia przez organ powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom postępowania. Trafnie ocenił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z poszanowaniem przepisów prawa procesowego. Naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego nie zostało wykazane, ani nawet opisane. Także z akt administracyjnych wynika brak podstaw do kwestionowania prawidłowości postanowienia z punktu widzenia wymagań procesowych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.