I SA/Gl 279/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Katarzyna Stuła - Marcela, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 18 i art. 59 § 1, § 3 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. – obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: "u.p.e.a." lub "ustawa egzekucyjna") – po rozpoznaniu zażalenia M. S. (dalej: "zobowiązany" lub "skarżący") na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. (dalej: "organ egzekucyjny") z dnia [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny. Organ egzekucyjny prowadził wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w O. (dalej: "wierzyciel") z dnia [...] r. nr [...] obejmującego grzywnę nałożoną mandatem karnym kredytowanym z dnia [...] r. nr [...] w kwocie [...] zł. W jego toku zawiadomieniem z dnia [...] r. zajął świadczenie zobowiązanego wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., doręczając je zobowiązanemu wraz z odpisem tytułu wykonawczego w trybie zastępczym, przewidzianym w art. 44 K.p.a. w dniu [...] r. ZUS Oddział w S. w oświadczeniu z dnia [...] r. poinformował organ egzekucyjny o przyjęciu zajęcia egzekucyjnego i zrealizował je przekazaniem żądanej kwoty w dniu [...] r. Wcześniej, bo pismem z dnia 26 października 2018 r., złożonym tego dnia w organie egzekucyjnym, zobowiązany zwrócił się o umorzenie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na przedawnienie mandatu, który nałożono mu bezprawnie i bezpodstawnie, czym naruszono art. 19 Konstytucji RP i ustawę z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, wojskowych i ich rodzin. Pismem z dnia [...] r. organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o stanowisko w kwestii wymagalności dochodzonego od zobowiązanego obowiązku, który w piśmie z dnia [...] r. stwierdził, iż prawidłowym było wystawienie tytułu wykonawczego i zasadnym prowadzenie na jego podstawie postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepisy ustawy egzekucyjnej. Zaś przedawnienie grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowanym, nastąpi z dniem [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że według wypowiedzi wierzyciela wystawienie tytułu wykonawczego i jego realizacja w trybie przymusowego dochodzenia jest następstwem przyjęcia przez zobowiązanego nałożonego mandatu karnego kredytowanego i nieuiszczenie go w sposób dobrowolny. Koniecznym więc było zastosowanie się wierzyciela do wymogu z art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej i podjęcie działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel sporządził tytuł wykonawczy na zaległą grzywnę nałożoną mandatem karnym kredytowanym, na podstawie którego organ egzekucyjny skutecznie zastosował środek egzekucyjny poprzez zajęcie świadczenia w ZUS Oddział w S., zrealizowany w dniu [...] r. Organ egzekucyjny dodał, że 3-letni termin przedawnienia poddanej egzekucji grzywny mijał w dniu [...] r. W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie zobowiązany zarzucił organowi błędne przyjęcie, że tytuł wykonawczy jest zasadny, podczas gdy jest niezasadny, albowiem policjant wypisując mandat złamał prawo. Omawiając okoliczności nałożenia grzywny zobowiązany dodał, że ma ponad 70 lat, jest w trudnej sytuacji materialnej, z niską rentą i w złym stanie zdrowia. Biorąc powyższe pod uwagę wniósł o umorzenie postępowania, zgodnie z ustawą o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, wojskowych i ich rodzin oraz art. 19 Konstytucji RP. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach rozpatrując zażalenie na wstępie wskazał, że przypadki, w których następuje obligatoryjne umorzenie postępowania egzekucyjnego wymienia art. 59 § 1 ustawy egzekucyjnej. Zobowiązany dowodzi w swoich wnioskach nieistnienia dochodzonej przymusowo grzywny, a w konsekwencji bezzasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego z powodu jej przedawnienia, a więc powołuje przesłanki ujęte w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Podkreślił dalej, że dosłowne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że instytucję tę można zastosować w trakcie postępowania egzekucyjnego, gdyż jego umorzenie jest jednym ze sposobów jego zakończenia. Jednakże postępowanie egzekucyjne zostało zakończone przed wydaniem orzeczenia, poprzez całkowite zaspokojenie należności objętej tytułem wykonawczym w wyniku przekazania przez ZUS Oddział w S. w dniu [...] r. należnej organowi egzekucyjnemu kwoty wynikającej z zawiadomienia o zajęciu egzekucyjnym świadczenia zobowiązanego. Z tą więc datą, zdaniem organu odwoławczego, bezprzedmiotowym stało się postępowanie w sprawie wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Ten przypadek z kolei sankcjonuje zastosowanie w sprawie art. 105 K.p.a., mającego zastosowanie do postanowień z odesłania art. 126 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowym w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przyczyną bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, jest jego zakończenie z powodu zaspokojenia całej należności, skutkujące brakiem podstaw do merytorycznego jego rozstrzygania. Bezprzedmiotowość zaś postępowania wymaga, stosownie do art. 105 § 1 w związku z art. 126 § 1 K.p.a., jego umorzenia. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego zmianę zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego z uwagi na niezapoznanie się przez organ z materiałem zebranym w sprawie. Zdaniem skarżącego ukaranie go mandatem było niezasadne, który jak przyznał przyjął i pokwitował, ale była to jedynie czynność techniczna. Z uwagi na powyższe zajęcie kwoty [...] zł plus odsetki z renty stanowiło naruszenie przepisów i z tego względu zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, nie jest dla niego sprawiedliwym rozstrzygnięciem. Wniósł o zwrot niesłusznie pobranej grzywny wraz z odsetkami od dnia zajęcia oraz o przyznanie nawiązki w kwocie [...] zł za poniesiony wkład pracy oraz koszty, zgodnie z ustawą o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, wojskowych i ich rodzin oraz art. 19 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zajęte w sprawie stanowisko. Dodatkowo wskazał, że realizacja tytułu wykonawczego w trakcie postępowania egzekucyjnego oznacza skuteczne przeprowadzenie egzekucji, czyli osiągnięcie celu tego postępowania, którym jest wykonanie dochodzonego obowiązku. Zdaniem organu bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W przypadku przyczyn o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazano. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie, którym umorzono postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego; wniosek uznano za bezprzedmiotowy z uwagi na zakończenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący formułując wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego podniósł zarzut przedawnienia nałożonej na niego kary grzywny na podstawie mandatu karnego. Organ I instancji odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego stwierdzając zarazem, że 3-letni termin przedawnienia upływa z dniem [...] r. Organ odwoławczy uznał natomiast, że poprzez zaspokojenie wierzytelności nastąpiło definitywne zakończenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego przez organ egzekucyjny, które kończy się bądź przez wyegzekwowanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, bądź poprzez jego umorzenie. W jego ocenie umorzeniu w przypadkach wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a. ulega postępowanie, które się toczy. Skoro postępowanie egzekucyjne nie toczyło się w dacie rozpoznania wniosku o jego umorzenie, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tym samym uznał za konieczne uchylenie postanowienia organu I instancji, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. Zdaniem Sądu należy rozważyć, czy słusznie uznano, że nie istnieją podstawy do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz czy istniały przesłanki do wydania postanowienia o umorzeniu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uznaniu wniosku za bezprzedmiotowy z uwagi na zakończenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie (art. 126 K.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Dla rozstrzygnięcia sprawy, czy zakończenie egzekucji i wyegzekwowanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym rodzi równoczesny skutek w postaci zakończenia postępowania egzekucyjnego, istotne będzie określenie wzajemnych relacji pomiędzy postępowaniem egzekucyjnym, a egzekucją administracyjną. Egzekucja jest czynnością o charakterze faktycznym, dokonywaną w postępowaniu egzekucyjnym. Jako taka odróżnia się od postępowania egzekucyjnego będącego procedurą administracyjną. Egzekucja jest składnikiem tej procedury. Należy zwrócić uwagę na to, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje wcześniej niż sama egzekucja, a zakończenie nie musi nastąpić wraz z zakończeniem egzekucji. Postępowanie egzekucyjne jest zatem pojęciem szerszym niż sama egzekucja. Egzekucja administracyjna, jako element postępowania egzekucyjnego, stanowi jego najważniejszą, istotną i zasadniczą część, ale nie jedyną. Niepodważalnie nie są to pojęcia tożsame. Tak jak wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje wcześniej niż sama egzekucja, tak i jego zakończenie nie musi nastąpić wraz z zakończeniem egzekucji. Nie można zatem stwierdzić, że zakończenie egzekucji, jako czynności faktycznej i części składowej postępowania egzekucyjnego skutkuje automatycznie jego zakończeniem (por. wyroki WSA: w Olsztynie z 22 maja 2014 r., I SA/Ol 353/14 oraz we Wrocławiu z 17 kwietnia 2015 r., III SA/Wr 828/14, a także wyrok NSA z 15 września 2018 r., II FSK 2513/14; dostępne, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na odrębność tych dwóch pojęć wskazywał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 5 czerwca 2008 r., I SA/Po 1453/07, który zauważył, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia postępowanie egzekucyjne oraz egzekucję administracyjną. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. Problem związku pomiędzy egzekucją a postępowaniem egzekucyjnym był analizowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2009 r., II FSK 1462/08, w którym Sąd wyraził stanowisko, że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji, przy czym nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji albo też może przebiegać tylko przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i nie może się odbyć inaczej niż w tym postępowaniu. Definiując postępowanie egzekucyjne NSA zauważył, iż jest to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Egzekucja administracyjna i egzekucyjne postępowanie administracyjne to dwa odrębne terminy. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nie było prawidłowe. Jak wyżej wskazano podstawą rozstrzygnięcia było uznanie, że postępowanie egzekucyjne zostało zakończone, a w konsekwencji nie można umorzyć postępowania, które się nie toczy. Skoro czym innym jest egzekucja administracyjna a czym innym postępowanie egzekucyjne, to inny jest również moment zakończenia samej egzekucji i inny może być moment zakończenia postępowania egzekucyjnego. Istotne znaczenia dla rozstrzyganej sprawy ma przepis art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy przyznał, że wniosek skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego (z [...] r.) wpłynął w trakcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ egzekucyjny (zaspokojenie należności nastąpiło [...] r.). Uznał jednak, że w dacie orzekania postępowanie już się nie toczyło w związku z zaspokojeniem dochodzonych należności. W ocenie Sądu zrealizowanie środka egzekucyjnego nie powoduje automatycznie zakończenie postępowania egzekucyjnego. Zakończenie egzekucji administracyjnej (co nastąpiło niewątpliwie z momentem wyegzekwowania dochodzonej należności) nie zawsze oznacza zakończenie postępowania egzekucyjnego. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy pomimo zrealizowania środka egzekucyjnego organ egzekucyjny będzie musiał podjąć jeszcze inne czynności procesowe związane z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. W rozpoznawanej sprawie jest nim rozpoznanie wniosku skarżącego o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, złożonego jeszcze przed wyegzekwowaniem w całości dochodzonej należności. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 marca 2008 r., I SA/Go 781/07 oraz aprobującym to rozstrzygnięcie wyroku NSA z 17 grudnia 2009 r., II FSK 1213/08 wraz ze wskazanymi tam poglądami doktryny (podobnie w wyroku tut. Sądu z 22 stycznia 2019 r., I SA/Gl 905/18). Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić w każdym jego stadium, zarówno przed wszczęciem egzekucji administracyjnej jak i po jej zakończeniu, bowiem art. 59 u.p.e.a. nie ustanawia terminu do wnoszenia żądania wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Żądanie takie zobowiązany może wnieść na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji w sposób nieprawidłowy w zaistniałym stanie faktycznym zastosował regulację art. 18 u.p.e.a., bowiem odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że jego przepisy mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawę egzekucyjną. Wynika stąd konieczność selektywnego stosowania przepisów K.p.a. oraz niedopuszczalność stosowania przepisów tej ustawy w takich sprawach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym. W rozpoznawanej sprawie złożony przez skarżącego wniosek winien być rozpoznany w trybie regulacji z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania odniesienie się do zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Z wyżej wskazanych względów postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., albowiem narusza ono art. 18 u.p.e.a., jak również nieprawidłowo zastosowano w zaistniałym stanie faktycznym regulację z art. 105 i art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie.