IV SA/Po 1363/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA M. Świerczak Asesor sądowy WSA K. Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Gminy O. M. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie zniesienia Sołectwa S. R., przyłączenia miejscowości S. R. do Sołectwa Ł. i nadanie Statutu Sołectwu Ł. ; zniesienia sołectwa S. , przyłączenia miejscowości S. do Sołectwa D. i nadanie Statutu Sołectwu D. ; zniesienia sołectwa M. , utworzenia sołectwa P. i nadanie Statutu Sołectwu P. . stwierdza nieważność załączników do zaskarżonych uchwał w części obejmującej: § 8 ust. 4 zadnie drugie, § 14 ust. 2, § 17 oraz § 32 UZASADNIENIE Złożonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargami Prokurator Rejonowy w K. wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów § 8 ust. 4 zdanie drugie, § 14 ust. 2, § 17 pkt 1 oraz § 32 załączników do uchwał Rady Gminy O. M. z dnia [...] lutego 2019 r.: nr [...] w sprawie zniesienia Sołectwa S. R., przyłączenia miejscowości S. R. do Sołectwa Ł. i nadanie Statutu Sołectwu Ł. ; nr [...] w sprawie zniesienia sołectwa S. , przyłączenia miejscowości S. do Sołectwa D. i nadanie Statutu Sołectwu D. ; nr [...] w sprawie zniesienia sołectwa M. , utworzenia sołectwa P. i nadanie Statutu Sołectwu P. . Zaskarżonym uchwałom zarzucono: 1. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 713 ze zm. – dalej: "u.s.g.") poprzez przyjęcie w § 8 ust. 4 zdanie drugie załącznika do uchwał zapisu, że posiedzeniu Rady Sołeckiej przewodniczy Sołtys; 2. art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g., poprzez przyznanie w § 14 ust. 2 załącznika do uchwał Zebraniu Wiejskiemu możliwości przeprowadzenia głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą; 3. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 17 ust. 1 załącznika do uchwał wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze Sołtysa i Rady Sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności uchwał żadnego kworum; 4. art. 35 ust. 1 u.s.g. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 32 załącznika do uchwał kompetencji Wójta do rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią aktu. W uzasadnieniu skargi Prokurator, odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych, wyjaśnił, że zaskarżone powyżej zapisy załącznika do uchwał są niezgodne z prawem. Rada Gminy O. M. w odpowiedzi na skargi wskazała, że są one zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy tym, decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przedmiotem sądowej kontroli są uchwały Rady Gminy O. M. z dnia [...] lutego 2019 r.: nr [...] w sprawie zniesienia Sołectwa S. R., przyłączenia miejscowości S. R. do Sołectwa Ł. i nadanie Statutu Sołectwu Ł. ; nr [...] w sprawie zniesienia sołectwa S. , przyłączenia miejscowości S. do Sołectwa D. i nadanie Statutu Sołectwu D. ; nr [...] w sprawie zniesienia sołectwa M. , utworzenia sołectwa P. i nadanie Statutu Sołectwu P. .. Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte tylko części uchwał, tj.: § 8 ust. 4 zdanie drugie, § 14 ust. 2, § 17 pkt 1 oraz § 32 załącznika do uchwał. Podstawę prawną zaskarżonych uchwał stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z kolei stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do ust. 2 powołanej jednostki redakcyjnej, prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, że zgodnie z § 8 ust. 4 zadnie drugie załącznika do zaskarżonych uchwał posiedzeniu Rady Sołeckiej przewodniczy Sołtys. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, wykonawczym – sołtys, natomiast radzie sołeckiej przypisana została funkcja wspomagająca (organ doradczy i opiniodawczy dla sołtysa). Ustawodawca nie przewidział formalnej funkcji przewodniczącego w odniesieniu do zebrania wiejskiego czy rady sołeckiej, chociaż funkcję taką wskazuje wprost w odniesieniu do innych ciał kolegialnych, tj. rady gminy i zarządu dzielnicy czy osiedla (art. 19 ust. 1; art. 37 ust. 2 u.s.g.). Tym bardziej funkcja przewodniczącego nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa. Bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 36 u.s.g. organ stanowiący gminy w statucie sołectwa, będącym aktem o randze prawa miejscowego, nie może więc przypisać takiej funkcji sołtysowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt II OSK [...]), a postawione w skardze zarzuty okazały się zasadne. Za zasadny należy uznać również zarzut Prokuratora dotyczący wprowadzenie w § 14 ust. 2 załącznika do skarżonych uchwał możliwości przeprowadzenia przez Zebranie Wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą, przez co wyposażyła zebranie wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu. Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] marca 2006 r. sygn. akt K [...] (OTK-A 2006 Nr [...], poz. 30) wskazał, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym. Jawność ta jest realizowana również w u.s.g., a jej przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Choć przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.), to nie można przyjąć prezentowanego w treści zaskarżonego Statutu poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określona w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W ocenie Sądu samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego, bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą bowiem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd w ocenie Sądu nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, gdyż uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol [...], wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go [...]). Powyższe wskazuje, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 14 ust. 2 zdanie drugie załączników do uchwały w zakresie. Zasadny okazał się również zarzut niezgodności z prawem § 17 ust. 1 załącznika do skarżonych uchwał, zgodnie z ust. 1 tego przepisu dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 10% uprawnionych mieszkańców sołectwa. Z kolei w myśl § 17 ust. 2 statutów w przypadku, gdy nie zostanie spełniona liczba osób, o której mowa w ust. 1, wybory mogą być przeprowadzone po odczekaniu 30 minut. Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w statucie ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, Sąd stwierdza, że taki zapis uchwał istotnie narusza prawo. Z powołanego wyżej przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z [...] lutego 2020 r,, sygn. akt IV SA/Po [...], wyrok WSA w Opolu z [...] stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op [...], wyroki WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...], II SA/Ol [...], wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z [...] marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go [...], z [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Go [...], z [...] lipca 2019 r., sygn. II SA/Go [...], z [...] listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go [...], wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke [...], z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...]). Zaakcentowania wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Stąd też Sąd uznał za nieważny cały § 17 załącznika do zaskarżonych uchwał. Sąd za sprzeczny z art. 35 ust. 1 u.s.g. uznał również § 32 załączników do zaskarżonych uchwał, zgodnie z którym spory między organami sołectwa wynikające na tle interpretacji statutów rozpatruje Wójt. Jak bowiem zasadnie wskazał Prokurator we wniesionych skargach obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznania jakiemukolwiek organowi – poza organami wymiaru sprawiedliwości – dokonywanie wiążącej wykładni przepisów prawa, do których należy zaliczyć zaskarżone uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność załączników do zaskarżonych uchwał w części obejmującej: § 8 ust. 4 zdanie drugie, § 14 ust. 2, § 17 oraz § 32.