I OSK 531/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 595/16 w sprawie ze skargi J.C. na postanowienie Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 595/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę J. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...]o powierzchni [...]ha i nr [...]o powierzchni [...]ha w obrębie [...], ark. 1. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J.C. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej jako p.u.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, niewywiązanie się przez sąd administracyjny pierwszej instancji z obowiązku pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w granicach danej sprawy, niezależnie od treści i zarzutów skargi oraz oddalenie skargi, pomimo źe w toku postępowania administracyjnego zarówno organ administracyjny pierwszej instancji (Prezydent Miasta [...]) jaki i instancji odwoławczej (Wojewoda [...]) dopuścili się naruszenia szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jest w szczególności: a. art. 7 k.p.a. - poprzez nie podjęcie przez organ administracyjny niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes skarżącej, a mianowicie nie wyjaśnienie rzeczywistego celu złożenia wniosku o wywłaszczenia, którym była wola odpłatnego zbycia nieruchomości na rzecz miasta L.; b. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. - poprzez wybiórcze, a nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nie wysłuchanie wyjaśnień samej skarżącej, co doprowadziło do nie ustalenia, rzeczywistego celu złożenia wniosku o wywłaszczenie, jakim była wola odpłatnego zbycia nieruchomości na rzecz miasta L., c. art. 8 k.p.a. - poprzez przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, a mianowicie bez próby ustalenia słusznego interesu (celu) wnioskodawczym, jakich chciała osiągnąć, występując do organu z wnioskiem, a tym samym niewłaściwe załatwienie sprawy wnioskodawczyni, - co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia nieodpowiadającemu prawu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.- poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy stanowisko takie jest błędne, z uwagi na fakt, że już z treści uzasadnienie pierwotnego wniosku skarżącej, jak również kolejnych pism w sprawie wynika, iż celem skarżącej, który jednocześnie mieści się w definicji słusznego interesu obywatela, była sprzedaż nieruchomości na rzecz miasta L., a nie ich wywłaszczenie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia nieodpowiadającego prawu; 3. art. 106 § 2 p.p.s.a. - poprzez nie wezwanie skrzącej J. C. do złożenia wyjaśnień, co do celu jaki zamierzała osiągnąć poprzez złożenie wniosku o wywłaszczenie, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, i na jego podstawie wydanie orzeczenia nieodpowiadającego prawu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie wraz z zasądzeniem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu a które to koszty nie zostały pokryte. Odpowiedź na skarge kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta wyłacznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest na istotnym naruszeniu pzrepisów postępowania. Zdaniem skarżącej, Sąd Wojewódzki naruszył bowiem art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. bo oddalił skargę mimo, że organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. Ponadto wskazywano również na naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 2 p.p.s.a. - poprzez nie wezwanie skarżącej J.C. do złożenia stosownych wyjaśnień, a także na uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.- poprzez oddalenie skargi, chociaż z treści uzasadnienia pierwotnego wniosku skarżącej, jak również jej kolejnych pism wynikało, iż jej celem była sprzedaż nieruchomości na rzecz miasta L., a nie wywłaszczenie. W związku z powyższym skład orzekajacy uznał, że skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie była całkowicie nieuzasadniona. Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że we wniosku z dnia 22 maja 2015 r. (data wpływu do organu: 30 września 2015 r.) J.C., działając za pośrednictwem adwokata –P. J., wystąpiła z wnioskiem opartym na podstawie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości usytuowanej w L. przy ul. [...], stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych: [...]. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż nieruchomość ta sąsiaduje z nieruchomością gruntową, wywłaszczoną wcześniej na rzecz Gminy [...], co znacznie obniżyło wartość, objętej wnioskiem wywłaszczeniowym, nieruchomości a nadto uniemożliwiło dalsze z niej korzystanie. Treść zatem powyższego wniosku (zwłaszcza, że został on sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika) nie nasuwa żadnych wątpliwości co do treści w nim zawartej. Zatem zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie był uzasadniony. Jednocześnie zauważyć przy tym trzeba, że także towarzysząca temu zarzutowi argumentacja nie była w ogóle zrozumiała. Nawet bowiem, jeśli przyjąć, iż wolą skarżącej było zawarcie umowy sprzedaży z miastem L. a nie zainicjowanie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego to winna ona (jej pełnomocnik) sformułować ofertę, dotyczącą sprzedaży w/w nieruchomości a nie żądać - w oparciu o art. 115 u.g.n. – wszczęcia postępowania administracyjnego. Dodać też należy, iż taką ofertę skarżąca może nadal w każdym czasie złożyć zamiast kwestionować przedmiotowe postanowienie i wyrok Sądu Wojewódzkiego. Niezrozumiały również okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, po złożeniu sprawozdania, strony – najpierw skarżący a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. Jak z powyższego zatem wynika, w/w przepis reguluje przebieg rozprawy sądowej, a która w tym przypadku w ogóle nie miała miejsca. Przedmiotowa bowiem sprawa była rozpoznawana w trybie uproszczonym a zatem na posiedzeniu niejawnym. Nie bardzo zatem wiadome jest, w jaki sposób skarżąca miałaby ustnie składać przed Sądem wyjaśnienia skoro Sąd Wojewódzki orzekał - jak wyżej wspomniano - na posiedzeniu niejawny. Nadmienić przy tym trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował żadnych zarzutów dotyczących rozpoznawania analizowanej sprawy przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym. Jednocześnie dodać w tym miejscu także wypada, że skarżąca korzystała w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim z pomocy adwokata ustanowionego z urzędu a zatem wszelkie istotne dla niej kwestie, które chciałaby w postępowaniu sądowym dodatkowo wyeksponować, mogła przedstawić w formie pisemnej. Nieusprawiedliwione okazały sie również pozostałe zarzuty. Przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter wyłącznie ustrojowy a zatem wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem zawartych w nich normom. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem. Po myśli natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z przepisu tego wynika zatem, że sąd wojewódzki nie może przekroczyć granic sprawy, mając jednak kompetencje do zbadania jej ponad treść zarzutów podniesionych w skardze. Te wymagania zaskarżony wyrok spełnia. Okoliczność natomiast, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły przepisy art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. było wynikiem prawidłowo dokonanej zarówno przez organy jak i Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Z wykładni tej wynikało, że skoro - po myśli art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2015 r. poz. 1774 ze zm. dalej: "u.g.n.") - wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego a ponadto wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, to nie było możliwe wszczynanie takiego postępowania na wniosek skarżącej. Słusznie więc Sąd Wojewódzki zatem zauważył, że ustawodawca uzależnił dopuszczalność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od woli nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, ewentualnie od zamierzeń, dotyczących realizacji celu publicznego, dla którego dana nieruchomość okazała się niezbędna. Skarżąca zaś niewątpliwie nie należała do grona tych podmiotów. Powyższy stan prawny (art. 115 u.g.n.) był w sprawie nie kwestionowany a zatem nie bardzo wiadomo co w takim przypadku pozostawało jeszcze do wyjaśnienia. Z tych powodów zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej należało uznać za całkowicie gołosłowny. W tych zatem warunkach, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.