II SA/Bd 1135/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wójt Gminy R., działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej w skrócie "k.p.a."), art. 17 ust. 1 pkt 1-4, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art. 25 ust. 1 i ust. 2, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1-5, ust. 8, art. 32 ust. 1-2, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej w skrócie "u.ś.r."), decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...] odmówił J. S. (tj. Skarżącej) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę B. G.. Wójt ustalił, że matka Skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca sprawuje nad nią osobistą opiekę; opieka jest wykonywana całodobowo i stanowi przeszkodę w wykonywaniu pracy zawodowej. Ponadto Wójt zwrócił uwagę, że z załączonego do akt orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. nr [...] z [...] listopada 2020 r. wynika, że B. G. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od [...] października 2020 r., przy czym dokument ten nie określa daty powstania niepełnosprawności. Zdaniem organu I instancji Skarżąca nie spełnia przesłanek uprawniających do przedmiotowego świadczenia, albowiem nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2020 r. (niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności, organ I instancji wywiódł, iż nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże skutkiem tego wyroku nie jest uchylenie ww. przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych niepełnosprawnych do świadczenia. Wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Zmiany prawa, w powyższej kwestii nie zostały do dnia dzisiejszego wprowadzone. Zgodnie zaś z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego. Organ I instancji zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. B. G. pozostaje w związku małżeńskim, natomiast jej małżonek - E. G. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła jej wydanie z naruszeniem przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec sytuacji, gdy Odwołująca należy do kręgu osób obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym; nadto podniosła dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim przy jednoczesnym braku orzeczenia o niepełnosprawności współmałżonka, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust. 1b pkt 1 i pkt 2 u.ś.r. wobec pominięcia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Odwołująca podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Skarżąca dokonała wykładni ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, odwołując się do stanowiska judykatury. Podkreśliła, że w niniejszej sprawie istnieją obiektywne przesłanki, wyłączające możliwość sprawowania opieki przez E. G. nad małżonką. Stoi temu na przeszkodzie jego podeszły wiek (96 lat), stan zdrowia oraz brak możliwości finansowych, by opłacić opiekę sprawowaną przez inne osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przyznało, że sytuacja rodziny jest trudna i oboje Państwo B. i E. G. wymagają wsparcia. Organ odwoławczy stwierdził, że nie jest władny pominąć faktu, iż E. G. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest w niniejszej sprawie bezsporne. W całości natomiast Kolegium przychyliło się do stanowiska odwołującej, iż moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w żaden sposób nie wpływa negatywnie na prawo jej opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego, a to ze względu - jak słusznie wskazała strona - na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Argumenty podniesione przez Wójta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie zasługiwały zatem na aprobatę. [...] jednak na przeszkodzie do uczynienia zadość żądaniu strony, w ocenie Kolegium stanął brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności E. G.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że aby otworzyć J. S. drogę do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką, E. G. winien zweryfikować stan swojego zdrowia przed właściwym zespołem ds. orzekania o niepełnosprawności. Nie jest to warunek, którego nie można by spełnić lub jego spełnienie naraziłoby daną osobę na pokonanie nad wyraz trudnych przeszkód. Ponadto Kolegium zauważyło, że wnioski na temat stanu zdrowia określonych osób nie należą do organów administracji publicznej, które są ogólnie nieuprawnione do dokonywania tego typu ocen. Innymi słowy, możliwości sprawowania opieki przez osobę schorowaną lub w podeszłym wieku nad współmałżonkiem za każdym razem musiałby być dokonywane ad casum i to w sposób całkowicie dowolny. W skardze do Sądu J. S. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowił podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec matki. Ponadto Skarżąca zarzuciła dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez jej małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, w której niekwestionowany jest fakt, iż z przyczyn od siebie niezależnych (wieku i stanu zdrowia) współmałżonek ten nie jest w stanie partycypować w opiece, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez Skarżącą w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada małżonka nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy wymieniona osoba może sprawować opiekę, co pozwoliło by na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia, czy wiek, sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, bowiem obowiązek sprawowania opieki stanowi element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej kolejności i bliższej kolejności) nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczenia pieniężnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Skarżąca wskazała, że mąż B. G. - E. G., jest osobą schorowaną i w bardzo podeszłym wieku. Wątpliwości Organów orzekających w sprawie nie budził fakt, że nie jest on w stanie wspierać Skarżącej w opiece nad żoną. Zwrócono też uwagę, że kwestia prawidłowej wykładni przytoczonej przez Organ normy prawa była wielokrotnie rozstrzygana przez sądy administracyjne i obecnie nie budzi wątpliwości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z [...] listopada 2019 r., sygn. akt: II SA/Bk 649/19). W ocenie Skarżącej zastosowanie przez Organ rozstrzygający w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 18 października 2001 r., I KZP 22/01, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s.151; J. Wróblewski, Sadowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s.123 i nast.). W sprawie będącej przedmiotem skargi prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r., w ocenie Skarżącej prowadzi do wniosku, że opiekując się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Skarżącej zasadnie odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, z uwagi na pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych unormowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm., dalej powoływanej jako "k.r.o.") obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Nie można ponadto pomijać, że w świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Z powyższym koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Tym samym uznać należy, iż przepisy k.r.o. w konfrontacji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami u.ś.r., jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne dopiero wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zaakcentować należy w tym miejscu, iż stosowanie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. ocena, czy współmałżonek, jako osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, winna być rozstrzygana na podstawie jednoznacznie określonego w ustawie środka dowodowego, jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, powinna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, albowiem ani organ administracji, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 599/20 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Z powyższego wynika, że koniecznym warunkiem uzyskania przez Skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką było wykazanie, że mąż matki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem mąż matki Skarżącej takiego orzeczenia nie posiadał, zasadnie Kolegium uznało, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej w skrócie "p.p.s.a."), dlatego bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność śmierci małżonka podopiecznej, która nastąpiła po wydaniu decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten nie daje jednak podstaw, by w postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonywać ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W postępowaniu tym ocenia się jedynie, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Okoliczność śmierci męża matki Skarżącej będzie natomiast brana pod uwagę przez organ w przypadku złożenia przez Skarżąca powtórnego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.