VII SA/Wa 1180/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE I. Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał F. M. (dalej jako Skarżący) rozbiórkę rozbudowanej dwukondygnacyjnej, murowanej części budynku mieszkalnego (o wymiarach w rzucie 3,15 m x 7,10 m) usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...]. Powodem nakazania rozbiórki było nieprzedłożenie dokumentacji wymaganej do zalegalizowania samowolnie rozbudowanego obiektu. Decyzja ta stała się ostateczna wskutek jej niezaskarżenia. II. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku F. M., decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] marca 2018 r. Organ odrzucił jako nie mające zastosowania w sprawie przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a. skupiając się na przesłance rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wyjaśnił, kwestionowana decyzja stanowi konsekwencję niewykonania przez Skarżącego obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w [...] z [...] września 2017 r. Decyzja wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b. ma zdaniem organu charakter związany, ponieważ - w przypadku gdy obowiązki wynikające z art. 48 ust. 3 P.b. nie zostaną spełnione - organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. czyli do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. PINB przeprowadził czynności wyjaśniające i dokonał analizy stanu faktycznego, a następnie wydając postanowienie z [...]września 2017 r. umożliwił Skarżącemu legalizację samowoli, z której to szansy ten nie skorzystał. Zaistniała zatem konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzja PINB nie została tym samym wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności mapa ewidencyjna Wsi [...] wpisana do ewidencji geodezyjnej i kartograficznej dnia [...] czerwca 1993 r. jest natomiast nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji, nieznanym organowi który wydał przedmiotową decyzję (o czym świadczy jej brak w aktach sprawy). Okoliczności wskazane we wniosku Skarżącego mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w [...], co następuje na wniosek lub z urzędu. III. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB. Zwrócił uwagę na dokonane przez PINB czynności dowodowe poprzedzające wydanie decyzji z [...] marca 2018 r. tj. przeprowadzenie oględzin na miejscu, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na której przesłuchano świadków wskazujących na datę powstania samowoli budowlanej. Kontynuując GINB zwrócił uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania przez organ powiatowy, wykonane roboty budowlane mogłyby zostać zakwalifikowane jako podlegające pod zwolnienie określone w art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. a zatem, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. wymagałyby jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Powyższe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż przepis ten nie obowiązywał w dacie budowy, a w latach 1998-2003 nie toczyło się żadne postępowanie dotyczące budowy lub rozbudowy budynku mieszkalnego na działce Skarżącego, co ustalono w postępowaniu przed PINB. Tym samym niewątpliwie bez rażącego naruszenia prawa zastosowano w sprawie procedurę legalizacyjną uregulowaną w art. 48-49 P.b. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W badanej sprawie zasadnicze wątpliwości budzić mogła kwestia daty wykonania rozbudowy przedmiotowego budynku. W ocenie GINB, mając na uwadze uzasadnienie kwestionowanych decyzji w tym zakresie, nie można uznać, że terenowe organy nadzoru budowlanego przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów przyjmując, że sporny obiekt powstał w latach 1998-2000, gdyż znajdowało to w dacie orzekania potwierdzenie w zeznaniach świadków. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie miało jedynie ustalenie, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego zostały wykonane po 1995 roku, aby zastosować odpowiednie przepisy Prawa budowlanego. GINB przyjął jednocześnie, że za naruszenie zasad postępowania dowodowego, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, można by uznać wyłącznie jej wydanie bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3033/15). Tymczasem fakt wybudowania obiektu po 1995 roku znajduje potwierdzenie w spójnych zeznaniach świadków. Nieprzeprowadzenie dowodu z mapy ewidencyjnej nie powoduje obarczenia decyzji PINB w [...] z [...] marca 2018 r. wadą rażącego naruszenia prawa. Obecne ujawnienie takiej mapy może natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r. sygn. akt I SA 636/87 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 464/07). W sprawie nie zachodzą również inne wady kwalifikowane. IV. Skargę na powyższą decyzję wywiódł F. M. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie decyzji [...] WINB oraz o orzeczenie o kosztach. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zebranie materiału dowodowego i niedokonanie ustaleń dotyczących dowodu z mapy ewidencyjnej wsi [...] oraz uznanie, iż brak dowodu z mapy ewidencyjnej wsi [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że GINB wadliwie uznał, że brak dołączenia kluczowego dowodu wyjaśniającego okoliczności faktyczne nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie organ nie wyjaśnił i nie przeprowadził postępowania dowodowego wyjaśniającego, dlaczego mapa wsi [...], która została wydana przez PINB w [...] odwołującemu się w trakcie trwania postępowania nie została później dołączona do akt sprawy, pomimo tego, że miała istotne znaczenie dla wyjaśnienia sytuacji faktycznej i ustalenia daty powstania rozbudowy budynku mieszkalnego. Organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że niedołączenie mapy nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością postępowania. Organ nie odniósł się do zarzutu, iż mapa została wydana skarżącemu w trakcie prowadzonego postępowania, a brak jest jej jako dowodu w sprawie. Organ nie uwzględnił wyjaśnień odwołującego, iż mapę uzyskał od organu I instancji, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Skarżący podkreślił, że dowód z mapy ewidencyjnej wsi [...] był znany organowi wydającemu decyzję w sprawie rozbiórki, dlatego też w tej sytuacji nie można było uwzględnić zeznań świadków sprzecznych z danymi wynikającymi z mapy ewidencyjnej oraz oświadczeniem Skarżącego. Brak postępowania dowodowego w zakresie uzyskania kluczowego dowodu jakim jest mapa ewidencyjna obrazująca stan budynku w spornym okresie stanowi rażące naruszenie prawa. Trudno zdaniem Skarżącego uznać, że brak mapy w postępowaniu w sprawie dotyczącej prawa budowlanego może nie być rażącym naruszeniem procedury. Jak inaczej niż na podstawie map można ustalić stan faktyczny w niniejszym postępowaniu. Organ wydając decyzję w sprawie rozbiórki przyjął niespójne wyjaśnienia świadków, nie posługiwał się mapą z okresu, którego dotyczyło zdarzenie, a jedynie zeznaniami świadków. Prowadzone w ten sposób postepowanie dowodowe rażąco narusza normy w tym zakresie. Organ orzekający w sprawie nieważności uznał, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w poprawny sposób, oraz że wszelkie okoliczności zostały wyjaśnione, i taka decyzja została podtrzymana. Organ uznał za spójne zeznanie świadków, którzy określili datę rozbudowy budynku mieszkalnego i w oparciu jedynie o ten dowód dokonał ustaleń stanu faktycznego, w sytuacji, gdy dysponował mapą kartograficzną wsi [...] pobraną z zasobu kartograficznego, która pozostaje w sprzeczności z zeznaniami świadków. Nie można mówić o spójności zeznań świadków w sytuacji, gdy jeden ze świadków określa okres rozbudowy na 1 rok (1998-1999), drugi na 3 lata (1998- 2002) a trzeci na 6 lat. Naruszenie przepisów dotyczących postepowania dowodowego stanowi rażące naruszenie prawa co wiano skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajną procedurą weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji (postanowienia), w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. W postępowaniu tego rodzaju nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę wady kwalifikowanej. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Jak wskazano, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zauważyć w związku z tym trzeba, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. J. (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54). VII. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, w niniejszej sprawie nie zachodzi wada kwalifikowana, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z [...] marca 2018 r. Jest niekwestionowane, że w ustalonych okolicznościach sprawy PINB miał podstawy by twierdzić, że sporną rozbudowę wykonano w warunkach samowoli budowlanej, której legalizacja wymaga zastosowania art. 48-49 P.b. i którą to procedurę prawidłowo wdrożono. PINB na podstawie dokumentacji zebranej w sprawie ustalił, jaka część obiektu została wybudowana bez decyzji o pozwoleniu na budowę i słusznie (w tamtych realiach sprawy i na podstawie wówczas zgromadzonych dowodów) zainicjował procedurę legalizacyjną, kierując do Skarżącego najpierw postanowienie wzywające do przedłożenia dokumentacji pozwalającej na zalegalizowanie samowoli budowlanej a następnie, wobec milczenia Skarżącego, wydając decyzję nakazującą rozbiórkę. Istota zarzutów Skarżącego sprowadza się w istocie do dwóch twierdzeń. Po pierwsze, uważa on że PINB przeprowadził rażąco wadliwe postępowanie dowodowe bowiem dał wiarę świadkom, których zeznania stoją w oczywistej sprzeczności z mapą ewidencyjną jaką Skarżący załączył do wniosku o unieważnienie decyzji. Po drugie, GINB nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania w celu wyjaśnienia, dlaczego PINB nie dołączył do akt sprawy owej mapy skoro posiadał - wedle oświadczenia Skarżącego - o niej wiedzę już w dacie orzekania (miał ją wręcz wydać Skarżącemu). Mając to na uwadze Sąd zauważa, że o ile dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji również z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych stosowanych przy jej wydawaniu, o tyle ważkość tego rodzaju wady musi być istotna i przede wszystkim znacząca, jasna i oczywista. Skarżący twierdzi, że PINB posiadał wiedzę o wskazanej mapie ewidencyjnej już w dacie orzekania. Brak jest w tym względzie jednak jakiegokolwiek dowodu, który chociażby pośrednio by na to wskazywał. Skarżący nie dołączył takowego do wniosku o stwierdzenie nieważności a jedynie gołosłownie twierdzi, że PINB miał wiedzę o tym, że taka mapa istnieje. Nie jest także prawdziwe twierdzenie, że PINB orzekał bez jakiejkolwiek mapy, co miałoby świadczyć o tym, że w tak doniosłym postępowaniu narusza przepisy dowodowe. Przeczą temu akta sprawy zawierające wyrys z mapy ewidencyjnej ze sporną nieruchomością. Co jest również istotne to fakt, że Skarżący posiadając w końcu wiedzę o tej mapie, ani słowem o niej nie wspomina. Nie składa wniosku o jej ujawnienie i dołączeni do akt sprawy, nie stawia się na przesłuchanie świadków by osobiście lub nawet przez pełnomocnika zakwestionować prezentowane stanowisko, czy wreszcie nie składa odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę, którą - jak można wnioskować z jego aktualnych wypowiedzi - bez wątpienia dysponował, w końcu otrzymał ją jak twierdzi od organu nadzoru budowlanego. Wskazane okoliczności w żadnym razie nie uzasadniają twierdzenia, że PINB prowadząc postępowanie dowodowe w sposób rażący naruszył przepisy związane czy to z dopuszczaniem dowodów wnioskowanych przez Stronę, czy też z obowiązkiem wyjaśnienia istoty sprawy. W okolicznościach sprawy, zwłaszcza wobec milczenia Skarżącego i jednoznacznych zeznań świadków (jednoznacznych w tym sensie, że wskazujących na popełnienie samowoli budowlanej po 1994 roku), nie jest możliwe uznanie, że w sposób rażący naruszono przepisy prawa procesowego nakładające na organ obwiązki ustalenia prawdy obiektywnej. Jak wskazano, PINB przeprowadził postępowanie dowodowe, w efekcie którego mógł przyjąć, że doszło w sprawie do samowoli budowlanej, która wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w myśl art. 48-49 P.b. z 1994 r. Skarżący myli tryb stwierdzenia nieważności z trybem wznowienia postępowania z uwagi na wykrycie nowych dowodów istniejących w dniu orzekania jednak nie znanych organowi, co wymaga wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB. Nie są także trafne zarzuty wskazujące na wady postępowania dowodowego przeprowadzonego przez GINB. Należy przypomnieć, że w postępowaniu nieważnościowym organ z zasady nie prowadzi jakichkolwiek wyjaśnień ani dowodów bazując na tym, co zostało ustalone i ocenione przez organ orzekający decyzją objętą postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności. Wobec gołosłowności twierdzeń skargi co do posiadania przez PINB wiedzy o spornej mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 1993 r. trudno w ogóle mówić, by GINB był zobowiązany cokolwiek w tej kwestii wyjaśniać. Istota sprawy polega na tym, że Skarżący winien wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania bądź domagać się jego wszczęcia z urzędu a nie inicjować postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z uwagi na rzekome rażące naruszenie przepisów procesowych, do którego nie doszło. Sąd przypomina, że to Skarżący nie stawił się na rozprawę administracyjną, będąc o tym prawidłowo zawiadomiony, ani też nie wniósł odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę, zaś obecnie tworzy przekonanie, że organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń. W kontekście powyższego brak jest podstaw do przyjęcia że decyzja PINB jest dotknięta wadą kwalifikowaną. Sąd wskazuje natomiast, że mapa dołączona do wniosku stanowi nowy istotny dla sprawy dowód. Procedurą właściwą w tym zakresie jest wznowienie postępowania, nie zaś stwierdzenie nieważności decyzji. W powyższej sytuacji Sąd oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm.).