II SA/Rz 991/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 27 lipca 2011 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił B.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem S.H. oraz objęcia jej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1a) i ust. 5 pkt 2) lit. a), art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992, z późn.zm.; dalej: "u.ś.r."), art. 4 pkt 2 lit. w), art. 6 ust. 2a i ust. 2b, art. 16 ust. 6b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585, z późn.zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej: "k.p.a."). Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z rodzicami legitymującymi się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawując nad nimi opiekę, której nie może sprawować jej rodzeństwo. B.K. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,7850ha, co stanowi 0,4580 ha przeliczeniowego. Od maja 2001 r. pozostaje w ubezpieczeniu społecznym rolników, na swój wniosek. Organ stwierdził, że fakt pozostawania S.H. w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a wnioskodawczyni będąc córką sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, pozostaje poza kręgiem osób uprawnionych. Z powodu braku przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego odmówiono także świadczenia w zakresie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B.K. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 16 sierpnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium przedstawiło krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego oraz pozytywne przesłanki do jego otrzymania. Natomiast opierając się na treści przepisu art. 129 §1 k.r.i o. stwierdziło, że wnioskodawczyni należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania przedmiotowego świadczenia, ponieważ ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem rodziców. Kolegium nie podzieliło jednak stanowiska organu I instancji w zakresie uznania za negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego faktu pozostawania S.H. w związku małżeńskim. Zarazem wskazało na istnienie innej negatywnej przesłanki, podleganie ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i posiadanie gospodarstwa rolnego. Prowadzenie gospodarstwa nie wymaga od niej rezygnacji z pracy zarobkowej w tym gospodarstwie. W ocenie organu wnioskodawczyni wykonuje działalność rolniczą. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest natomiast zrekompensowanie osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną rezygnacji z aktywności zawodowej przez przyznanie określonego świadczenia. Ze stanowiskiem SKO w [...] nie zgodziła się B.K. Nie określając kierunku sądowej kontroli skarżonej decyzji wyjaśniła, że sprawuje opiekę na dwojgiem niepełnosprawnych rodziców, będących w podeszłym wieku i wymagających pomocy osoby drugiej. Posiadane gospodarstwo rolne składa się z gruntów VI klasy i obecnie leży odłogiem. Choroba rodziców uniemożliwia jej podjęcie pracy, dlatego skorzystała z możliwości ubezpieczenia społecznego w KRUS, aby nabyć prawo do emerytury lub renty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. w przepisie art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Skarga B.K. zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób naruszający przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było przyjęcie przez SKO w [...], że skarżąca jest rolnikiem. Ten fakt w ocenie organu potwierdza zaświadczenie o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. W ocenie Sądu wniosek taki jest zbyt daleko idący, gdyż obowiązujący porządek prawny nie zawiera normy, że każda osoba opłacająca składkę ubezpieczenia emerytalno-rentowego do KRUS i posiadająca gospodarstwo nie kwalifikuje się do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu w tym zakresie możliwe są dwa rozwiązania. Jedno ma miejsce, gdy taka osoba spełnia warunki określone w przepisach ustawy i promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tych przypadkach taka osoba nie jest rolnikiem wykonującą działalność rolniczą. Inaczej musi być traktowana sytuacja, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 2ha, a więc przekraczające wielkość wskazaną w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W takich przypadkach rolnik, co do zasady może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jednak jego przyznanie będzie uzależnione od spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponieważ rolnik, na gruncie tej ustawy, nie został zakwalifikowany jako podmiot pozostający w zatrudnieniu lub wykonujący inną pracę zawodową, to ta przesłanka w przypadku rolnika nie może być brana pod uwagę. Natomiast musi on spełnić pozostałe warunki wynikające z ustawy, przede wszystkim ma sprawować opiekę nad osobą, która legitymuje się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Jeżeli taką opiekę rolnik sprawuje to w ocenie Sądu jest podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie Sąd prezentuje jako konsekwencję wykładni przepisów ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 i 3 u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują m.in. obywatelom polskim jeżeli zamieszkują na terytorium RP przez okres zasiłkowy. Z treści art. 2 tej ustawy wynika, że świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze, do których należy m.in. świadczenie pielęgnacyjne. Z samej nazwy tego świadczenia wynika, że jest związane nierozłącznie z opieką, zatem ten aspekt sprawy musi mieć przesądzające znaczenie przy wykładni przepisów szczegółowych, w tym art. 17 ust. 1 u.ś.r. W kontekście poczynionych uwag trudno byłoby uznać, że skarżąca nie jest obywatelem RP, a taki wniosek jest skutkiem orzeczenia SKO w [...]. Dodatkowo Sąd zauważa, że stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości podmiotów wobec prawa. Nie do przyjęcia jest sytuacja, gdy podmiot prowadzący nierolniczą działalność gospodarczą może zrezygnować z jej prowadzenia i uzyskać świadczenie pielęgnacyjne z powodu sprawowania opieki nad osobą bliską, a takiej możliwości byłby pozbawiony rolnik, który sprawuje opiekę nad taką osobą, bo jak przyjmuje SKO w [...] przecież nie może zrezygnować z prowadzenia działalności rolniczej, skoro jego działalność nie jest zatrudnieniem ani inną pracą zarobkową. W ocenie Sądu dokonywanie takiego rozróżnienia nie tylko nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, ale jest aksjologicznie nieuzasadnione. Co najwyżej może wynikać z nadmiernego formalizmu leżącego u podstaw przyjętej przez organ wykładni. Z akt sprawy i oświadczeń skarżącej wynika, ze nie prowadzi gospodarstwa. Ta okoliczność powinna być wyjaśniona. Reasumując, Sąd stwierdza, że przyznanie rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139, z 2006 r., poz. 992 ze zm.) wymaga ustalenia, że rolnik sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przyjmując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. stwierdzić należy, że ustalenia odnoszące się do faktycznych możliwości sprawowania opieki są istotną okolicznością w sprawie warunkującą jej rozstrzygnięcie, a także poprawne stosowanie przepisów prawa materialnego. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym tej okoliczności nie wyjaśniono, to przyjąć należy, że skarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny ustalić zakres i charakter opieki sprawowany przez skarżącą i stosownie do tej okoliczności zastosować przepisy art. 7 u.ś.r. mając na uwadze kierunek wykładni wskazany w uzasadnieniu. ZDANIE ODRĘBNE V O T U M S E P A R A T U M Zdanie odrębne sędzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Krystyny Józefczyk do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 991/11 Na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwana dalej P.p.s.a.), zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 991/11 o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego B. K. Kluczowe dla skasowania decyzji SKO i Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania B. K. świadczenia pielęgnacyjnego, jest stanowisko, iż osoba ubiegająca się o to świadczenie, jeżeli jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 2 ha, to w takiej sytuacji, co do zasady może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, którego przyznanie będzie uzależnione od spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem większości składu orzekającego, ten pogląd jest konsekwencją wykładni przepisów ustawy a w szczególności art. 1 ust. 2 i 3 u.ś.r., według których świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium RP przez okres zasiłkowy. Ze wskazanym wyrokiem oraz jego uzasadnieniem nie mogę się zgodzić. Funkcją świadczeń pielęgnacyjnych jest zrekompensowanie wnioskującemu utraty źródeł utrzymania lub zaprzestanie poszukiwania takich źródeł, jeżeli jego rezygnacja została umotywowana opieką nad członkiem rodziny legitymującym się określonym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. stopniem niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne jest więc formą pomocy państwa osobom, który swe możliwości zarobkowania poświęcają aby wspierać opieką najbliższych. Tego rodzaju pomoc finansowa nie może być skierowana wobec osób, które nie rezygnują z zatrudnienia lub innych możliwości zarobkowania, choć w myśl przepisów ustawy sprawują ciągłą lub długotrwałą opiekę nad osobą wskazaną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne jest więc traktowane przez ustawodawcę jako swoisty substytut dochodu z zatrudnienia lub innej formy zarobkowania. Na ten cel świadczenia zwraca uwagę orzecznictwo oraz literatura. WSA w Poznaniu w wyroku z 17 października 2007 r., sygn. IV SA/Po 399/07, podkreślił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest m.in. częściowe zrekompensowanie rodzicom lub opiekunom dziecka niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia lub rezygnacją z pracy w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym (zob. także A. Korcz - Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 314). Wnioskodawca, która prowadzi działalność rolnicza w pozostającym w jego posiadaniu gospodarstwie rolnym, nie jest osobą niepodejmującą lub rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Za tym stanowiskiem przekonują argumenty oparte na wykładni językowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Większość skład orzekającego WSA, pominęła znaczenie definicji ustawowej zwrotu "zatrudnienie lub inna pracy zarobkowa". Wyrażenie to ma ustalone znaczenie normatywne, którego sens wyjaśnia art. 3 pkt 22 u.ś.r. W świetle tego przepisu, ilekroć jest mowa w ustawie i zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W przepisie zawarto zamknięty katalog aktywności, które w świetle u.ś.r. powinny być uznawane za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Nie może to oznaczać, że rezygnacja lub niepodejmowanie pracy w gospodarstwie rolnym, jest powodem, dla którego ustawodawca nakazuje przyznanie wnioskującemu pieniężnej rekompensaty w postaci świadczenia opiekuńczego. Zastosowanie przez ustawodawcę konstrukcji definicji ustawowej wiąże w tym zakresie nie tylko organ administracji publicznej a także sąd administracyjny. Warto przypomnieć, że definicja legalna określonego wyrażenia, jest wiążącą dyrektywą interpretacji tego wyrażenia ilekroć występuje ono w tekście ustawy. Dopiero w sytuacji gdy interpretowany tekst prawny nie zawiera definicji legalnej określonego wyrazu czy wyrażenia, należy temu wyrazowi czy wyrażeniu przypisywać takie znaczenie, jakie ma ono w języku powszechny (zob. S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005 r., s. 84). W tej sytuacji przypisywanie art. 3 pkt 22 u.ś.r. innego znaczenia niż to, które z niego wynika, stanowi naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Zaprezentowany wynik wykładni językowej staje się bardziej zrozumiały, jeżeli uwzględnimy przytoczone na wstępie cele wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Warto przypomnieć, że nie przysługuje ono w sytuacji, gdy sprawujący opiekę posiada źródła zarobkowania. W świetle art. 3 pkt 22 u.ś.r. takim źródłem jest działalność polegająca na prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, posiadacz gospodarstwa nie jest w stanie skutecznie wykazać, że na skutek sprawowania pieczy nad członkiem rodziny, pozbawia się lub nie podejmuje zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej. Zbieżne z powyższym stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10, stwierdzając, że nie zasługują na uwzględnienie wywody sprowadzające się do konstatacji, że skoro art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zalicza do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pracy w gospodarstwie rolnym, to do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika wystarczy jedynie złożenie przez niego oświadczenia, że prace rolne nie kolidują ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym. Podobne zdanie wypowiedział w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. II SA/Ol 521/11, WSA w Olsztynie podkreślając, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. Posiadacze gospodarstw rolnych nie są uważani za osoby niezatrudnione także na gruncie pozostałych regulacji systemu zabezpieczenia społecznego. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), za bezrobotnego nie można uznać osoby, która jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Nie trudno z tego przepisu wywnioskować, że wskazane w nim osoby nie są traktowane za niezatrudnionych i niewykonujących innej pracy zarobkowej, a przyczyną tego jest posiadanie gospodarstwa rolnego o określonej powierzchni lub też praca na takim gospodarstwie. Regulacje u.ś.r rodzinnym są więc spójne z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia, skoro wykluczają jako pobawionego dochodów, osobę prowadzącą na własnym gospodarstwie działalność rolniczą. W sprawie o sygn. II SA/Rz 991/11, skarżąca B. K. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 27850 ha fizycznych co stanowi 0,4580 ha przeliczeniowe. Jest ubezpieczona w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim, jako rolnik w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Wobec skarżącej orzekające w sprawie organy nie miały podstaw przyjąć, że osoba ta rezygnuje lub niepodejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W takich okolicznościach prawnych i faktycznych, skargę B. K. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie można także pominąć, że stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA zostało wyraźnie odniesione do rolnika posiadającego gospodarstwo rolne o pow. powyżej 2 ha (na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lid. d ustawy o promocji zatrudnienia można przypuszczać, że chodziło o ha przeliczeniowe), czyli takiego, które przekracza wielkość wskazaną w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tymczasem z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika wyraźnie, że gospodarstwo rolne skarżącej nie przekracza 2 ha przeliczeniowych, a stanowi jedynie 0,4580 ha przeliczeniowego. Wydaje się, że argumenty prawne Sądu nie współgrają z okolicznościami faktycznymi niniejszej sprawy. Z wyłożonych względów nie mogę zgodzić się z sentencją oraz uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 991/11.