II GSK 883/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. 2. Sp. z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt VI SAB/Wa 58/18 w sprawie ze skargi L. 2. Sp. z o.o. w Ż. na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz L. 2. Sp. z o.o. w Ż. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., oddalił skargę L. 2. Sp. z o.o. w Ż. na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie bezczynności organu w ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: S. L. 2. we wniesionej skardze na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii, w związku z brakiem rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w której odmówiono skarżącej zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 4 listopada 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, wskazała, że: - w dniu 31 marca 2017 r. skierowała do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2017 r., w której odmówiono Spółce zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 4 listopada 1998 r.; - 26 kwietnia 2017 r. stronie doręczono pismo zawiadamiające o zebraniu całego materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy i informujące o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz do wypowiedzenia się w sprawie tegoż materiału przed wydaniem ostatecznej decyzji przez organ; - pismem z dnia 12 maja 2017 r. Spółka poinformowała organ o wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 3851/16; - 13 czerwca 2017 r. Spółka skierowała do organu pismo wraz z załączonym stanowiskiem Prezydenta Miasta Żory, potwierdzającym istnienie interesu społecznego (publicznego) w przedłużeniu zezwolenia na prowadzenie przez Spółkę działalności na terenie KSSE; - 7 listopada 2017 r. Spółka ponownie otrzymała pismo zawiadamiające o zebraniu całego materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy oraz informujące Spółkę o przysługującym jej prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i do wypowiedzenia w sprawę. Było to ostatnie pismo otrzymane w sprawie i jednocześnie ostatnia aktywność organu w przedmiotowym postępowaniu; - w piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r., Spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie dołączonych do akt postępowania wyjaśnień Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta, odnoszących się do zmiany terminu obowiązywania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w Specjalnych Strefach Ekonomicznych, wydanych przed 1 stycznia 2001 r; - pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Spółka zwróciła się do organu o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie i jaki jest przewidywany termin jego zakończenia. Strona nie otrzymała odpowiedzi na to pismo, jak również nie otrzymała odpowiedzi na mailowe i telefoniczne prośby o kontakt z osobą prowadząc sprawę w celu uzyskania informacji na temat planowanego terminu wydania decyzji; - pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r., Strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne podjęcie działań prowadzących do zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie nr [...] oraz do wskazania przyczyn zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy. Organ nie udzielił odpowiedzi. Taki stan sprawy, w ocenie Strony, stanowił wielokrotne przekroczenie przez organ miesięcznego terminu, w jakim powinien wydać decyzję kończącą postępowanie. Od wielu miesięcy organ nie informował Spółki o jakichkolwiek czynnościach podejmowanych w postępowaniu oraz nie odpowiadał na pisma, telefony oraz korespondencją mailową. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy datowany jest na dzień 31 marca 2017 r., ostatnie merytorycznie pismo przesłane przez Spółkę do organu było natomiast datowane na dzień 24 stycznia 2018 r. W opinii Spółki, brak było podstaw, które uzasadniałyby zwłokę, w której pozostawał organ, ponieważ w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie było prowadzone przez organ żadne postępowanie dowodowe. Kwestią sporną w sprawie pozostawała jedynie wykładnia przepisów prawa materialnego. Sprawa nie cechowała się zatem wysokim stopniem skomplikowania, a stan faktyczny nie budził wątpliwości organu. W odpowiedzi na skargę Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii nie pozostawał w bezczynności gdyż podejmował czynności bezpośrednio zmierzające do ustalenia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, o wszelkich czynnościach Skarżąca była informowana, miała też możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek. Z tej możliwości skarżąca korzystała. Sąd wskazał, że organ pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. zwrócił się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z prośbą o oficjalne wystąpienie do Komisji Europejskiej o opinię w sprawie wsparcia dla dużych przedsiębiorców działających na terenach specjalnych stref ekonomicznych na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. w związku z wyrokami NSA dopuszczającymi zmianę zezwoleń skutkującą uzyskaniem przez tę grupę przedsiębiorców prawa do korzystania z pomocy strefowej do końca 2026 r. Pismem z dnia 22 maja 2018 r. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwrócił się do Komisji Europejskiej z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych wydanych dużym przedsiębiorcom przed dniem 1 stycznia 2001 r., w części dotyczącej terminu ich obowiązywania. Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. Komisja Europejska wyraziła swoje stanowisko. Stan faktyczny sprawy, zdaniem Sądu, pozwalał na przyjęcie, że podejmowane przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego czynności były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem, nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż podejmowane czynności związane były z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy. Organ nie pozostawał w stanie bezczynności albowiem wyjaśnianie stanu prawnego i faktycznego w przedmiotowej sprawie wymagało podjęcia czynności mających na celu ustalenie okoliczności faktycznych oraz prawnych zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, a więc wydania decyzji zmieniającej zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). L. 2. Sp. z o.o. w Ż., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie dopuścił się bezczynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], pomimo wielokrotnego przekroczenia terminu na rozpatrzenie wniosku, wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a.; - art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez powierzchowne a przy tym niespójne odniesienie się do zarzutów skargi dotyczącego naruszenia art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ szczegółowa analiza tego zarzutu w powiązaniu z okolicznościami sprawy (wielomiesięczne przerwy nawet pomiędzy czysto formalnymi "działaniami" organu takimi jak poinformowanie Skarżącej o zakończeniu postępowania) w opinii Skarżącej doprowadziłaby Sąd do wniosków przeciwnych niż zawarte w uzasadnieniu wyroku i w rezultacie do uwzględnienia skargi; - art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez powierzchowne a przy tym nie spójne odniesienie się do zarzutów skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ szczegółowa analiza tego zarzutu w powiązaniu z okolicznościami sprawy w opinii Skarżącej doprowadziłaby Sąd do wniosków przeciwnych niż zawarte w uzasadnieniu wyroku i w rezultacie do uwzględnienia skargi; - art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez lakoniczne a przy tym niespójne odniesienie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 8 § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. wynikał z tych samych okoliczności, które dają podstawę do stwierdzenia bezczynności organu (nieinformowanie Skarżącej o niedotrzymaniu terminu do załatwienia sprawy, nieodpowiadanie na pisma Skarżącej, odwlekanie w czasie wydania rozstrzygnięcia). Analiza sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania w kontekście obowiązków wynikających z art. 8 § 1 k.p.a. powinna, zdaniem Spółki, w pełni unaocznić zasadność stwierdzenia bezczynności organu, o co wnioskowała Spółka; - art. 141 § 4 oraz art. 134 §1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej analizy i oceny podejmowanych przez organ działań w celu ustalenia czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego bezczynności; - art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy, na co wskazują oceny sposobu prowadzenia przez organ postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku, które oderwane zostały od rzeczywistego przebiegu tego postępowania; - art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie żądań zawartych w piśmie procesowym Skarżącej z dnia 19 lutego 2019 r. oraz pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności wskazanych przez Skarżącą w tymże piśmie. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. lub – w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Strona wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Minister Przedsiębiorczości i Technologii, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od strony Skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji, w którym Sąd ten uznał, iż skarga wniesiona dotyczy bezczynności organu – Ministra Przedsiębiorczości i Technologii. Sąd orzekł, iż taka bezczynność w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca albowiem Minister Przedsiębiorczości i Technologii podejmował czynności zmierzające do ustalenia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, a o wszelkich czynnościach skarżący był informowany, miał możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i z tej możliwości korzystał. Ostatecznie w dniu [...] grudnia 2018 r. organ wydał decyzję nr [...] rozstrzygająca sprawę rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 31 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ten sposób, iż uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie zmiany zezwolenia nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w niniejszej sprawie za zasadne zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnieść należy, iż Sąd I instancji w oparciu o treść art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. W ocenie NSA w niniejszej sprawie Sąd I instancji, mimo iż w uzasadnieniu swojego wyroku analizował na gruncie doktryny i judykatury pojęcie bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania, o którym mowa jest w treści art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., to w konsekwencji wypowiedział się stanowczo jedynie co do kwestii bezczynności postępowania organu w rozpatrywanej sprawie. Tymczasem z treści zarzutów skargi do WSA i ich uzasadnienia wynika, choć strona skarżąca tego wyraźnie nie wyartykułowała, że w niniejszej sprawie chodzi jej zarówno o bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania. W świetle przytoczonej treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji badać winien zgodność z prawem działań organu administracji niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych przez stronę we wniesionej do WSA skardze. Tego obowiązku WSA w tej spawie w pełni nie wykonał. Samo przytoczenie treści przepisów prawa i stanowiska doktryny oraz judykatury bez wnikliwego przeniesienia ich na grunt rozpatrywanej sprawy nie stanowi wypełnienia przez Sąd I instancji obowiązków, które nakłada na niego ustawodawca w treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy i wnikliwy do wszystkich zarzutów pomieszczonych w skardze, tj. zarzutów dotyczących naruszenia przez organ w toku postępowania art. 35 § 1 i 3 k.p.a., a zwłaszcza art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz nieodniesienie się do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2019 r., w który strona skarżąca podniosłą kwestię tego, iż z treści decyzji organu z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] jasno wynika, iż postępowanie prowadzone w tej sprawie było od początku bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż wniosek przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia nr [...] wpłynął do organu po terminie wygaśnięcia tego zezwolenia. Wszystkie te uchybienia powodują, iż nie można poznać w pełni toku rozumowania Sądu I instancji, wyrok ten zatem nie poddaje się kontroli Sądu II instancji w świetle treść art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co rodzi konieczność ponownego rozpoznania tej sprawy przez Sąd I instancji z uwzględnieniem stanowiska NSA. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjna uwzględnił, uchylając wyrok WSA i przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).