I SA/Rz 794/20

SENTENCJA Dnia 10 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Popek po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.P. na informację Starosty [.] z dnia [.] października 2020 r. nr [.] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej - postanawia- odrzucić skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. P. jest informacja Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 dla przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną niezatrudniającego pracowników na podstawie art. 15 zzc ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 22 września 2020r. skarżąca złożyła wniosek o udzielnie dofinansowania części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 dla przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną niezatrudniającego pracowników na podstawie art. 15 zzc ustawy o COVID. W piśmie z dnia [...] października 2020r. nr [...] Powiatowy Urząd Pracy poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Organ wskazał, że w okresach porównawczych przy wyliczaniu spadku obrotów przedsiębiorca nie może mieć zawieszonej działalności gospodarczej. Warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania w ramach art. 15zzc ustawy o COVID jest wykazanie spadku obrotów gospodarczych, rozumianych jako zmniejszenie sprzedaży towarów lub usług w ujęciu ilościowym lub wartościowym. Skarżąca jako okres porównawczy spadku obrotów podała okres od 12 lipca 2020 roku do 9 września 2020 roku (60 dni) w stosunku do analogicznego okresu w 2019 roku. Jednakże organ wskazał, że w okresie od 1 sierpnia 2019 roku do 2 października 2019 roku skarżąca zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej. W związku z tym wskazano, że z powodu zawieszenia działalności gospodarczej w ww. okresie, nie można było określić obrotu z tej działalności w okresie zawieszenia. W konsekwencji, nie można było zestawić obrotu z roku 2019 z tego okresu do analogicznego okresu w roku 2020. Skarżąca w piśmie z dnia 15 października 2020 roku złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powiatowy Urząd Pracy w piśmie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] poinformował ponownie Skarżącą o braku podstaw do przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzc ustawy o COVID z uwagi na zawieszenie działalności gospodarczej w okresie, przyjętym jako okres porównawczy spadku obrotów z działalności gospodarczej. Jednocześnie organ wskazał, że o sposobie rozpatrzenia wniosku starosta informuje wnioskodawcę na piśmie. Organ zaznaczył, że przepisy ustawy o COVID nie przewidują środków zaskarżenia od negatywnego rozpatrzenia wniosku, gdyż przedmiotowe dofinansowanie jest świadczeniem fakultatywnym i jest przyznawane na podstawie umowy cywilnoprawnej pomiędzy właściwym starostą a przedsiębiorcą. Skoro jest zawierana umowa, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego, to powstaje wątpliwość, czy w tym przypadku informacja starosty o negatywnym rozpatrzeniu wniosku nosi cechy aktu z zakresu administracji publicznej, wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarżąca wniosła skargę na powyższą informację przyjmując, że odmowa przyznania dofinansowania stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powiatowy Urząd Pracy działał w charakterze organu administracji publicznej, dysponując władztwem w zakresie przyznana dofinansowania. Zaskarżona czynności dotyczy uprawnień, wynikających wprost z przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że działalność gospodarczą rozpoczęła w lipcu 2019r. W 2019r. zawiesiła działalność gospodarczą z przyczyn zdrowotnych. Skarżąca podniosła, że dochód z podanego okresu porównawczego jest okresem referencyjnym, tj. im byłby wyższy, tym większe byłoby dofinansowanie, Zatem brak prowadzenia działalności gospodarczej w części okresu porównawczego działa jedynie na jej niekorzyść. Ponadto, ustawodawca w art. 15zzc ustawy o COVID nie wskazał, że warunkiem otrzymania dofinansowania jest brak zawieszenia działalności gospodarczej w okresie referencyjnym. Skarżąca argumentowała, że jej sytuacja finansowa jest tragiczna. W okresie od kwietnia do września 2020 roku jej dochody wynoszą 0 zł, gdyż współpracujące podmioty wstrzymały zlecenia. Z kolei w okresie styczeń – luty 2020 roku dochody strony wynosiły 13.000 zł. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Starosta, odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi wyjaśnił, że dofinasowanie, o którym mowa w art. 15zzc ustawy o COVID jest udzielane na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawieranej pomiędzy starostą, a przedsiębiorcą spełniającym warunki do przyznania tego wsparcia. Organ wskazał na istotne wątpliwości dotyczące możliwości uznania zaskarżonej czynności za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Po rozpoznaniu skargi Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. W zaskarżonej informacji Starosta [...], poprzez Powiatowy Urząd Pracy negatywnie rozpatrzył wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów jednoosobowej działalności gospodarczej w ramach tzw. tarczy antykryzysowej. W ocenie sądu, z uwagi na charakter ww. aktu, możliwość zaskarżenia informacji Starosty [...] powinna być rozpatrywana w ramach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca stanęła na stanowisku, że zaskarżoną informację należało zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Z kolei Starosta [...] w alternatywnie sformułowanej odpowiedzi na skargę, oprócz argumentów, dotyczących braku podstaw od uwzględnienia wniosku, przedstawił również wątpliwości co do zasadności uznania zaskarżonej informacji za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona informacja nie mogła zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (tak np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II GPS 2/13). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy o COVID. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie zaskarżonej informacji jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej. Należy zauważyć, że ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to: - art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; - art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; - art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; - art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). Tymczasem, zgodnie z art. 15zzc ust. 1 ustawy o COVID, na podstawie którego wydano w niniejszej sprawie zaskarżoną informację, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy będącemu osobą fizyczną niezatrudniającemu pracowników, dofinansowanie części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku aktu, wyrażonego przez Starostę w piśmie z 28 października 2020 r. nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15zzc ust. 1, że "Starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. Odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzc ust. 1 ustawy o COVID jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ocenie sądu, również pozostaje negatywna. Kategoria czynności materialno-technicznej musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 3330/19). Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji, jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. istotne znaczenie ma fakultatywność działania Starosty. Jak wskazano bowiem w art. 15zzc ust. 1 ustawy o COVID Starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Konstrukcja art. 15zzc ustawy o COVID wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania. Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacja zawarta w art. 15zzc ustawy o COVID nie zawiera kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania. Podobna regulacja znajduje się w art. 15zzb ustawy o COVID. W ocenie sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie o COVID. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (tak postanowienia NSA w sprawie I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (tak uzasadnienie w sprawie I GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "Starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W tym kontekście dodać należy, że Sąd zdaje sobie sprawę z istnienia tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zzc ust. 1 ustawy o COVID. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., I OSK 744/17). Wskazane wyżej powody odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej zwalniają sąd z konieczności ustosunkowywania się do spornej między stronami kwestii co do możliwości przyznania dofinansowania w sytuacji zawieszenia działalności gospodarczej w trakcie przyjętego okresu porównawczego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i odrzucił skargę.