II ONP 1/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi A. Ż. i R. Ż. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1332/21 oddalającego skargę kasacyjną A. Ż., B. Ż. i R. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 831/20 w sprawie ze skargi A. Ż., B. Ż. i R. Ż. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr WI-III.7821.1.16.2019.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: 1. odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku, 2. zwrócić A. Ż. i R. Ż. solidarnie ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 200 (dwieście) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 831/20 oddalił skargę A. Ż., B. Ż. i R. Ż. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 kwietnia 2020 r., nr WI-III.7821.1.16.2019.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. A. Ż., B. Ż. i R. Ż. wnieśli skargę kasacyjną od tego orzeczenia, którą jednak Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21. A. Ż. i R. Ż. (dalej określani jako skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, na podstawie art. 285a w związku z art. 285e § 1 pkt 1 i art. 285f § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), wnieśli skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r. Skarga zawiera zarzuty procesowe i materialnoprawne. Najpierw pełnomocnik zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 wyrażającego zasadę praworządności, art. 7 przewidującego zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron, art. 8 ustanawiającego zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej, nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy, art. 10 gwarantującego stronom postępowania czynny w nim udział oraz art. 11 zobowiązującego organy do wyjaśniania stronom postępowania zasadności przesłanek, którymi się kierują. Rozwijając zarzut pełnomocnik stwierdziła, że Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie pominął słuszny interes skarżących poprzez: – automatyczne przedłożenie interesu społecznego ponad indywidualnym interesem skarżących; – brak dokonania oceny oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi w niniejszej sprawie kierowały się organy obu instancji przy załatwieniu sprawy, w tym przede wszystkim zasadności i konieczności wywłaszczenia skarżących, zaniechania dokonania oceny niezbędności oraz celowości realizacji inwestycji drogowej pod kątem spełniania we wniosku inwestora przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia; – całkowite zaniechanie rozważenia alternatywnych rozwiązań dotyczących przebiegu inwestycji drogowej, z wyłączeniem działek skarżących lub ograniczenia prawa własności w mniejszym zakresie, mimo iż istniały ku temu przesłanki, a skarżący zgłaszali istnienie takich alternatywnych rozwiązań; – brak dokonania oceny działania organów w niniejszym postępowaniu, tj. nieudzielania przez nich odpowiedzi na pytania kierowane przez skarżących w toku postępowania, nierozpoznania wniosku skarżących z dnia 7 września 2019 r. o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem skarżących, zaniechania wysyłania korespondencji do skarżących na prawidłowe adresy ich zamieszkania, mimo iż organ o nich wiedział, oraz zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność ustalenia, czy istnieją alternatywne rozwiązania, uwzględniające interes skarżących. W konsekwencji pełnomocnik zarzuciła naruszenie art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm.) poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy, tj. Prezydenta Miasta Gdyni oraz Wojewody Pomorskiego. Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny odniesiono do art. 11a ust. 1 w związku z art. 11d ust. 1 i art. 11f pkt 2, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 176, dalej powoływanej, zgodnie z terminologią przyjętą w skardze, jako specustawa drogowa) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi kasacyjnej. Pełnomocnik podkreśliła, że decyzje organów obu instancji, a także wyrok Sądu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów, ponieważ organy samowolnie zmieniły lokalizację systemu kanalizacji deszczowej, w tym w szczególności zbiornika retencyjnego, pomijając najkorzystniejsze w ocenie inwestora rozwiązania odnoszące się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego, przedstawione przez Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni w piśmie z dnia 5 stycznia 2017 r., wedle którego "optymalną lokalizacją zbiornika retencyjnego byłoby umiejscowienie przy ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ulicą [...] na terenie działki nr [...]". Zwrócił też uwagę na brak wskazania i oceny wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (skarżących), o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Pełnomocnik zarzuciła też błędną wykładnię art. 11a ust. 1 w związku z art. 11d ust. 1 i art. 11f pkt 2, 4, 5 i 6 tej specustawy drogowej oraz z art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz.1990, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.) i bezzasadne uznanie, iż organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest zobowiązany do dokonania oceny pod względem niezbędności i celowości realizacji tej inwestycji w kształcie przedstawionym przez inwestora we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, będącymi przesłankami dopuszczalności wywłaszczenia określonymi przez art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakwestionowała zarazem pogląd, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak również sąd podczas kontroli decyzji organów zobowiązane są wyłącznie do badania kompletności wniosku inwestora wraz z załącznikami oraz zgodności ze szczegółowymi przepisami technicznymi. W ocenie pełnomocnika cel publiczny wynikający ze specustawy drogowej nie stanowi jedynej przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji publicznej, skutkującej wywłaszczeniem stron, a zakres wywłaszczenia w trybie przepisów specustawy drogowej nie może pozostawać w sprzeczności z nakazem ochrony prawa własności proklamowanym przez Konstytucję. W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik skarżących wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1332/21 i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz ocenę prawną wyrażoną w kwestionowanym wyroku z dnia 14 września 2021 r., a następnie zostały rozwinięte zgłoszone zarzuty procesowe i materialnoprawne. Zaznaczono, że szkoda, jaką ponieśli skarżący w związku z wydaniem wyroku, jest oczywista, jej wysokość możliwa jednak będzie do ustalenia dopiero po zakończeniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r. podlega odrzuceniu. Dział VIIa P.p.s.a., który przewiduje tego rodzaju skargę, obejmujący przepisy od art. 285a do art. 285l, wszedł w życie w dniu 10 kwietnia 2010 r. na mocy ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 36, poz. 196). Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia należy do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, a jej funkcja sprowadza się do dostarczenia prejudykatu pozwalającego przyznać odszkodowanie za niezgodne z prawem działalnie władzy publicznej (zob. m.in. B. Dauter [w] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2021, zwłaszcza uwagi nr 1 i 2 do art. 285a i powołaną tam literaturę). Stosownie wszak do art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.-Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.) jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Należy wskazać, że w uzasadnieniu projektu przywołanej ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. podniesiono, że niedopuszczalne jest mnożenie środków lub powielanie środków prawnych zmierzających do tego samego lub podobnego celu. W tym kontekście zwrócono uwagę na rolę skargi kasacyjnej, której podstawy można oprzeć na naruszeniu prawa procesowego lub materialnego, a więc zarzutach sprowadzających się do wykazania niezgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem. Zaakcentowano, że skarga o stwierdzenie takiej niezgodności nie może zastępować, wyprzedzać czy uzupełniać skargi kasacyjnej kierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz musi tworzyć z nią spójny i zharmonizowany mechanizm zaskarżania orzeczeń. Wyrażono zarazem pogląd, że orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powinny być traktowane jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem, od których taka skarga nie przysługuje, z wyjątkiem rażącego naruszenia norm prawa Wspólnoty Europejskiej (obecnie Unii Europejskiej). W tym ostatnim zakresie wyeksponowano charakter i znaczenie tych norm, odwołując się do ustalonego orzecznictwa niefunkcjonującego już Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Założenia te znalazły swój wyraz w przepisach Działu VIa P.p.s.a. Otóż w art. 285a § 3 P.p.s.a. zastrzeżono, że od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej oraz że orzeczenia tego Sądu traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. W konsekwencji skarga taka nie przysługuje, czyli jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy niezgodność orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z prawem wywodzi z naruszenia norm innych, niezaliczających się do prawa Unii Europejskiej, tzn. norm wynikających ze źródeł prawa unijnego pierwotnego (traktatowego) i pochodnego. W związku z tym odnotowania wymaga, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stanowi środek wysoce sformalizowany oraz że sposób, w jaki została ona zredagowana, wpływa na zakres wszczętego nią postępowania w jeszcze wyższym stopniu niż w myśl art. 183 P.p.s.a. jest to w przypadku skargi kasacyjnej. W świetle art. 285j P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie tylko w granicach jej podstaw, ale i w granicach zaskarżenia, przy czym związanie to ma charakter bezwzględny, skoro w ustawie nie wskazano jakichkolwiek naruszeń prawa, które mogłyby być wzięte pod rozwagę z urzędu. Punktem odniesienia podczas badania zgodności orzeczenia z prawem mogą być wyłącznie te przepisy, które zostały wprost objęte podstawami skargi. Związanie granicami zaskarżenia wyklucza z kolei m.in. poddanie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenia innego niż to, przeciwko któremu skargę skierowano, choćby było ono wydane w tej samej sprawie, np. w pierwszej instancji. Rozwijając ten wątek, trzeba zwrócić uwagę na wymogi formalne skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wyliczone w art. 285e § 1 P.p.s.a. Należy do nich oznaczenie orzeczenia, od którego skarga jest wniesiona, ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości lub w części (pkt 1), czyli oznaczenie granic zaskarżenia, a nadto przytoczenie podstaw skargi i ich uzasadnienie oraz wskazanie przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne (punktu 2 i 3). Te elementy formalne nie mogą być zarazem modyfikowane po upływie terminu do wniesienia skargi, zaś ewentualne braki skargi nie mogą być usunięte. Otóż wedle art. 285f § 2 P.p.s.a. przewodniczący wzywa o poprawienie lub uzupełnienie skargi tylko w razie twierdzenia niezachowania warunków formalnych określonych w art. 285e § 2 P.p.s.a., w którym mowa o wymogach formalnych przewidzianych dla wszystkich pism stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tymczasem granice zaskarżenia oraz podstaw skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wniesionej w niniejszej sprawie zostały w niej oznaczone w sposób uniemożliwiający jej rozpoznanie. Skargę tę wniesiono mianowicie przeciwko wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21, lecz jej podstawy obejmują jedynie przepisy prawa krajowego. Zarówno podstawy, jak i uzasadnienie skargi nie zawierają jakiejkolwiek wzmianki na temat norm prawa Unii Europejskiej, mimo że wedle przytoczonego art. 285a § 3 P.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje tylko wyjątkowo, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia tych norm, i to w stopniu rażącym. W efekcie skarga od wspomnianego orzeczenia, której podstawy całkowicie pomijają normy prawa Unii Europejskiej, jest niedopuszczalna, a taka skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podlega odrzuceniu na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 285h § 1 P.p.s.a. W myśl art. 232 § 1 pkt 1 Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego i dlatego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji.