II OSK 1326/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 707/07 w sprawie ze skargi H. B. na uchwałę Rady Miejskiej w P. Z. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju z dnia 31 maja 2007 r., nr VIII/36/2007 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwałą nr VIII/36/2007 z dnia 31 maja 2007 r. Rada Miejska w Polanicy Zdroju zatwierdziła taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla miasta Polanica - Zdrój na okres od 1 lipca 2007 r. do 30 czerwca 2008 r., określoną we wniosku Miejskiego Zakładu Komunalnego z dnia 20 kwietnia 2007 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858). Skarżący wezwał Radę do uchylenia tej uchwały wobec naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz §13 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. wskutek nieprzedstawienia szczegółowej kalkulacji i wyliczenia kosztów, co uniemożliwia ocenę zasadności i celowości taryfy. Taryfa wprowadziła nieuzasadnioną podwyżkę cen o 40%, co wynika z porównania tabeli opłat miesięcznych do 1 osoby i dla rodziny 4 czteroosobowej. Uchwałą z dnia 23 października 2007 r. Rada nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 27 listopada 2007 r. H. B. wniósł skargę do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ponadto zarzucił sfałszowanie przez zakład komunalny danych o ponoszonych kosztach. W odpowiedzi na skargę Gmina podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę stwierdził, iż Miejski Zakład Komunalny Spółka z o.o. w Polanicy Zdroju złożył w dniu 20 kwietnia 2007 r. do Burmistrza wniosek o zatwierdzenie taryf, dołączając oprócz taryfy, uzasadnienie wniosku, sprawozdanie finansowe za rok 2006 i tabele od nr A do nr H, obejmujące porównanie cen i stawek opłaty taryfy nowej i obecnie obowiązującej, ustalenie poziomu niezbędnych przychodów, alokację niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców, współczynnik alokacji, kalkulację cen za wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej, zestawienie przychodów według grup odbiorców usług oraz skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat. W uzasadnieniu wniosku Zakład wskazał, że świadczy usług od dnia 1 stycznia 2006 r. i podstawą opracowania taryfy były rzeczywiste koszty sprzedaży wody i odbioru ścieków w okresie od dnia 1 marca 2006 r. do dnia 28 lutego 2007 r. oraz rzeczywista ilość sprzedaży w tym okresie, która nie powinna wzrosnąć. Zakład dążył do zmniejszenia wydatków (kosztów utrzymania i eksploatacji sieci i ujęć wodnych), gdyż poprzednia taryfa ustalała niższą cenę wody, a obecnie koszty nadal udało się obniżyć. Przy ustalaniu wartości niezbędnych przychodów uwzględniono (według §8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z 28 czerwca 2006 r.) średnioroczny wskaźnik zmiany wynagrodzeń oraz cen towarów i usług, a także cen produkcji sprzedanej przemysłu, a ponadto inne szczegółowo opisane koszty. Nowym elementem taryfy jest opłata abonamentowa obejmująca koszty utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych, odczytów wodomierzy i rozliczeń należności za wodę. Wydzielenie tych kosztów i utworzenie opłat abonamentowych powoduje rzeczywiste zmniejszenie ceny za dostawę 1 metra sześciennego wody. Wobec stosowania kilku okresów odczytowych, wprowadzono opłatę na 1 odbiorcę za 1 miesiąc, co ułatwi rozliczenia. Zakład wyjaśnił, że nie dołączył do wniosku wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń, gdyż nie planuje rozbudowy i modernizacji majątku. Według załączonego porównania miesięcznej wysokości opłat w oparciu o poprzednią i obecną taryfę, zmniejszyła się suma jednostkowych cen dostawy wody i odbioru ścieków (pomimo wzrostu ceny odbioru), zaś w wyniku wprowadzenia opłat, prognozowana suma należności wyniesie dla odbiorców grupy 1 102,04 %, grupy 2 100,48 % i grupy 3 95,10 % (w stosunku do taryfy poprzedniej) w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz 105,61% w zakresie odprowadzania ścieków. Wyliczony szczegółowo poziom niezbędnych przychodów określa ich wzrost w zakresie zaopatrzenia w wodę do 101% i odbioru ścieków do 117,38% w stosunku do poprzedniego roku obrachunkowego. Po sprawdzeniu taryfy według kryteriów legalności i celowości, Burmistrz skierował wniosek Zakładu do Rady, z opinią pozytywną. Zdaniem Sądu z przytoczonych dokumentów wynika, że zatwierdzona zaskarżoną uchwałą taryfa w pełni odpowiada wymaganiom ustawowym ustanowionym w art. 24 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i jest zgodna z zasadami jej szczegółowego opracowania i uzasadniania wynikającymi z przepisów § 2 pkt 7, 8 i 11, § 3, § 4, § 5, § 6 - 8 oraz w szczególności § 13 ust. 3 i § 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego (z zachowaniem wyjątku przewidzianego w art. 21 ust. 7 ustawy) Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Sąd stwierdził, iż zarzuty skarżącego w części odwoływały się do kryteriów kontroli nie stosowanych przez sąd administracyjny, który powołany jest do sprawdzenia legalności danego aktu, zatem nie mógł badać celowości lub prawidłowości ekonomicznej taryfy, zaś w części wynikały z pominięcia przez niego rzeczywistej treści taryfy i dokumentów służących jej uzasadnieniu, a w końcu odnosiły się do postanowień w niej niewyrażonych. Jak wynika z taryfy, pobieranie opłat abonamentowych od każdego odbiorcy co miesiąc, miało na celu uproszczenie rozliczeń i uniknięcie komplikacji związanych ze zróżnicowaniem długości okresów rozliczeniowych wobec poszczególnych odbiorców. Opłaty te są stałe, równe dla odbiorców z poszczególnych grup i nie związane ze spełnieniem świadczenia w postaci dostarczenia wody lub odebrania ścieków. W tych warunkach nie istniały podstawy do podjęcia przez Radę uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. W skardze kasacyjnej od tego wyroku H. B. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez przyjęcie, że zatwierdzona zaskarżoną uchwałą taryfa w pełni odpowiada wymaganiom ustawowym ustanowionym w tym przepisie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy poprzez pominięcie zarzutów i wniosków skarżącego w zakresie braku szczegółowego wyliczenia składników cenotwórczych dla stawki opłaty abonamentowej w oparciu o rzeczywiste koszty, a w szczególności oparcie się jedynie na opinii Burmistrza Miasta z dnia 18 maja 2007 r. W związku z powyższym wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego z tytułu udzielonej pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik H. B. wniósł o uwzględnienie wykładni art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dokonanej przez Wojewodę Wielkopolskiego w sprawie o sygn. akt NK.I-7.0911-258/08. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Należy wyjaśnić także, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w sprawie niniejszej nie występuje. Zarzut błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art.24 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r.,Nr 123,poz.858) uzasadniony został przyjęciem przez Sąd, iż zatwierdzona zaskarżoną uchwałą taryfa odpowiada wymaganiom ustawowym określonym w powołanym przepisie. W myśl tego przepisu "do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan". Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do zarzutu tego dołączono zarzut naruszenia także ust. 2(stanowiącego iż przedsiębiorstwo w terminie 70 dni przed planowanym terminem wejścia taryf w życie przedstawia wójtowi (burmistrzowi,prezydentowi) wniosek o ich zatwierdzenia - a tego wymogu dopełniono) i ust. 4 art. 24 (określającego obowiązki wójta w zakresie kontroli i weryfikacji kosztów) - tego wymogu dopełnił organ wykonawczy . Przepisów tych Sąd I Instancji nie naruszył zatem ani poprzez błędną wykładnię ani poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut błędnej wykładni jest wskazany ogólnie, bez wyjaśnienia na czym ta błędna wykładnia miałaby w istocie polegać. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazany zarzut w istocie dotyczy błędnych, zdaniem skarżącego ,ustaleń faktycznych Sądu I Instancji ale tej kwestii, przy tak sformułowanym zarzucie naruszenia prawa materialnego - art.24 ust.3 pow.ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozważać nie może, nie może również wykraczać poza ustawowe kryterium kontroli sądowoadministracyjnej i badać celowości czy prawidłowości ekonomicznej taryfy. Z akt sprawy i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika że zatwierdzona taryfa jest zgodna z zasadami jej szczegółowego opracowania i uzasadniania ustalonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127,poz.886) - § 2 pkt 7,8 i 11, § 3, § 4, § 5 ,§ 6-8 ,§ 13 ust.3 i §19 pkt 2 i 3, z zachowaniem wyjątku o jakim mowa w art.21 ust.7 ustawy, a z tym ustaleniem polemizuje uzasadnienie skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważał zarzuty skarżącego i odniósł się do nich w tym zakresie do jakiego był uprawniony w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, podnosił jednocześnie niemożność badania celowości czy prawidłowości ekonomicznej taryfy ,brak oparcia części zarzutów na rzeczywistej treści taryf i dokumentów z nią związanych i nawiązywania do treści w istocie nie wynikających z taryfy. Skarga kasacyjna zawiera także zarzuty naruszenia procedury sądowoadministracyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, mimo że postępowanie organów administracji publicznej było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz art. 147 w związku z art.134 § 1P.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutów i wniosków skarżącego dotyczących braku szczegółowego wyliczenia składników cenotwórczych dla stawki opłaty abonamentowej w oparciu o rzeczywiste koszty. Zarzuty te nie mogą być uznane za zasadne. W uzasadnieniu skargi, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2006 r.,II SA/Wr 488/06,wskazano że sąd administracyjny bada czy organ wydając akt działał zgodnie z prawem i w granicach ustawowego upoważnienia co obliguje Sąd do rozważenia wszystkich przepisów i zbadania czy któryś z nich nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Tak też działał Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę. Nieuzasadniony i niejasny jest argument uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 P.p.s.a. niewskazanego w petitum skargi ,z powołaniem na iż Sąd powinien wyjść poza granice skargi kasacyjnej bez wyjaśnienia czego w istocie argument ten dotyczy i powołanie w tymże uzasadnieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153,poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezy wyroków sądów administracyjnych mają charakter bardzo ogólny i zapadały w innych stanach faktycznych i prawnych a sądy administracyjne nie są związane wykładnią prawa dokonaną przez organy nadzoru nad samorządem terytorialnym, na którą powołano się w piśmie uzupełniającym uzasadnienie skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyjaśniając przy tym dlaczego nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego. Sąd odniósł się przy tym do kwestii zasad szczegółowego wyliczenia składników cenotwórczych dla stawki opłaty abonamentowej w oparciu o rzeczywiste koszty. Sąd który badał zaskarżony akt pod względem legalności i opierał się na aktach sprawy nie przeprowadzał przy tym własnej analizy ekonomicznej kosztów, opierając się w tym zakresie na dokumentach w aktach sprawy. Dokonanej przez Sąd w tym zakresie analizie prawnej nie można zarzucić naruszenia prawa. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należnych od Skarbu Państwa orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego powinien zatem temu sądowi złożyć stosowne oświadczenie.