V SA/Wa 887/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi w której stroną skarżącą jest A.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., stosownie do treści art. 127 §2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez A.T. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o udzielnie pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców. W motywach wskazano, że z zestawienia daty doręczenia postanowienia (27 stycznia 2009 r.) oraz daty złożenia zażalenia (6 kwietnia 2009 r.), wskazany w art. 141 §1 k.p.a. termin upłynął 3 lutego 2009 r. W konsekwencji należało zastosować treść art. 134 k.p.a. W skardze - żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia – podniesiono to, że ww. jest cudzoziemcem nie posługującym się językiem polskim. Włada jedynie językiem angielskim; jest objęty stałą pomocą psychologiczną i psychiatryczną. Cudzoziemiec podał: "całkowicie nie orientuję się w polskich przepisach prawnych". W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonego aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając sprawę w powyższym kontekście wskazać trzeba, iż art. 44 k.p.a. w brzmieniu ustalonym przez art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) stanowi, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. pismo składa się na okres 7 dni w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, a zawiadomienie umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Aktualnie - w brzmieniu ustalonym przepisem art. 1 ustawy z dnia 11 marca 2005 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 78, poz. 682) ustawodawca przyjął, iż w razie niemożliwości doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej; w przypadku zaś doręczenia pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ - pismo składa się na ten sam okres w urzędzie właściwej gminy lub miasta. Ustawodawca przewidział – co jest bardzo istotne w niniejszej sprawie – że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu wyżej określonym, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym była mowa w powyższym akapicie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. V. Jest oczywiste, że czynności te winny zostać prawidłowo udokumentowane; jeżeli taki dokument został prawidłowo sporządzony – zgodnie z art. 76 §1 k.p.a. – uzyskuje status dokumentu urzędowego. Wypada wspomnieć, że dokument urzędowy winien być sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. O ile spełnia te warunki stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. VI. Tych warunków nie spełnia przedłożona Sądowi dokumentacja związana z awizowaniem przesyłki (k.9 i k.14 akt adm.). Poczynione adnotacje nie pozwalają ustalić czy: a) w dniu 12 stycznia 2009 r. istotnie – o czym mowa w dokumencie na k.14 – "wobec niemożliwości doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać je adresatowi – zostało złożone w UPT, a zawiadomienie o tym zostało umieszczone w drzwiach adresata" albowiem nie wskazuje na to adnotacja na kopercie – vide k.9. b) dokonano powtórnego awizowania przesyłki – z zachowaniem warunków wskazanych w art. 44 k.p.a.; tego faktu nie wolno domniemywać z tego tylko tytułu, iż na kopercie widnieje odcisk datownika z dnia 27 stycznia 2009 r., na marginesie wskazać trzeba, że przy tej pieczątce brak jest jakiejkolwiek informacji o przyczynach jej umieszczenia. VII. Uwzględniając fakt, iż doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. należy uznać za nieprawidłowe, przeto – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.