III OSK 212/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1888/17 w sprawie ze skargi M.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami sporządzenia ekspertyzy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.J. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2017 r. w przedmiocie obciążenia kosztami sporządzenia ekspertyzy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 17 września 2010 r., na skutek wniosku M.O., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wywyższenia terenu i zmiany stanu wody na działce nr ew. [...]/1, obręb [...], gmina [...] (stanowiącej własność skarżącego). Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy Raszyn zlecił biegłej w dziedzinie hydrogeologii zbadanie sprawy w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. W oparciu o sporządzoną ekspertyzę, decyzją z [...] września 2013 r. Wójt Gminy Raszyn nakazał skarżącemu wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom przez wybudowanie otwartego rowu odwodnieniowego wzdłuż granicy z działką nr ew. [...]/2 i [...], obręb [...], aż do połączenia poprzez przepust pod ul. Centralną z rowem melioracyjnym. Ponadto organ I instancji zobowiązał skarżącego do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi oraz uzgodnień z Wojewódzkim Inspektorem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty Wójt Gminy Raszyn obciążył skarżącego kosztami sporządzenia ekspertyzy w wysokości 3.300 zł. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z [...] września 2013 r. oraz zażalenie na postanowienie z tej samej daty obciążające go kosztami sporządzenia ekspertyzy. Decyzją z [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2013 r. w zakresie wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom przez wybudowanie otwartego rowu odwodnieniowego, Ponadto organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji. Jednocześnie postanowieniem z [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji w sprawie kosztów sporządzenia ekspertyzy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie niezbędna jest opinia biegłego w zakresie stosunków wodnych. W tego rodzaju sprawach konieczne są bowiem wiadomości specjalne. W oparciu o sporządzoną w tej sprawie ekspertyzę ustalono, że to skarżący przyczynił się do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich przez wywyższenie terenu, co przyczynia się do tworzenia rozlewisk na terenie działek o nr ew. [...]/2 i [...] oraz ogranicza (a nawet uniemożliwia) ich swobodne użytkowanie. Oznacza to konieczność obciążenia skarżącego kosztami w prowadzonej sprawie, w tym sporządzenia opinii biegłego. Skarżący w toku postępowania nie powołał żadnych innych dowodów, które podważyłyby moc dowodową ekspertyzy. Skarżący wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2017 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 262 § 1 pkt 1 z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa, obciążają ten podmiot, który jest odpowiedzialny za powstałe zakłócenie i które wynikły z jego winy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz w związku z art. 151 i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1368 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Polegało to na nienależytej kontroli "zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie" z punktu widzenia naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, w tym w szczególności naruszenia art. 80 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Naruszenie tych przepisów polegało, zdaniem skarżącego, na dowolnej ocenie dowodu z opinii biegłego i uznaniu, że opinia biegłego jest wyczerpująca i zawiera jednoznaczne wnioski. Ponadto doszło do naruszenia art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie przyczynienia się przez skarżącego do zmiany stanu wód na gruncie oznacza winę uzasadniającą obciążenie kosztami postępowania. Po drugie, art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy równolegle toczy się postępowanie ze skargi skarżącego na decyzję z [...] maja 2017 r. wydaną na podstawie opinii biegłego. Po trzecie, art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 zdanie 1 Konstytucji RP przez "wartościowanie" w zaskarżonym wyroku stopnia naruszenia prawa przez organy administracji. W ocenie skarżącego, sądy administracyjne są powołane do sprawowania pełnej, a nie tylko wybiórczej kontroli działań tych organów pod kątem zgodności z prawem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz w związku z art. 151 i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 80 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Naruszenie tych przepisów polegało, zdaniem skarżącego, na dowolnej ocenie dowodu z opinii biegłego i uznaniu, że opinia biegłego jest wyczerpująca i zawiera jednoznaczne wnioski. Ponadto doszło do naruszenia art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie przyczynienia się przez skarżącego do zmiany stanu wód na gruncie oznacza "winę" uzasadniającą obciążenie kosztami postępowania. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie ulega wątpliwości, że w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa, obciążają ten podmiot, który jest odpowiedzialny za powstałe zakłócenie i które wynikły z jego winy. W tej sprawie, w oparciu o sporządzoną opinię biegłego ustalono, że to skarżący przyczynił się do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich przez wywyższenie terenu, co przyczynia się do tworzenia rozlewisk na terenie działek o nr ew. [...]/2 i [...] oraz ogranicza (a nawet uniemożliwia) ich swobodne użytkowanie. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że oznacza to konieczność obciążenia skarżącego kosztami sporządzenia opinii biegłego. Sąd I instancji prawidłowo podzielił wnioski organu sformułowane na podstawie tej opinii, podkreślając jednocześnie wartość dowodową tego rodzaju dokumentu w sprawach z zakresu prawa wodnego, a szczególnie w sprawach, w których przedmiotem jest nałożenie obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Natomiast zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które podważyłyby skutecznie ustalenia biegłego. Opinia biegłego jest dowodem o szczególnym znaczeniu, ponieważ opiera się na wiadomościach specjalnych. Okoliczność, że taki dowód podlega ocenie organu w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego, nie oznacza, że może zostać skutecznie podważony przez gołosłowne twierdzenia. Tego rodzaju charakter mają natomiast twierdzenia skarżącego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w zakresie tego zarzutu lakoniczne i opiera się przede wszystkim na podtrzymaniu stanowiska wyrażonego w skardze. Natomiast skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga nie tylko precyzyjnego powołania podstaw kasacyjnych, ale również precyzyjnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania uzasadnienia skargi kasacyjnej w aktach sprawy i tym samym domniemywania intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Stąd też brak było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 80 w związku z art. 84 § 1 k.p.a., jak i art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Po drugie, w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy równolegle toczy się postępowanie ze skargi skarżącego na decyzję z [...] maja 2017 r. wydaną na podstawie opinii biegłego. Jak przyznaje sam skarżący w skardze kasacyjnej, zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma fakultatywny charakter. Brak jest jednocześnie podstaw do wydania przez Sąd I instancji postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania z urzędu. Oznacza to, że brak zawieszenia postępowania w tej sprawie był wynikiem uznania, że brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, a Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela. Zarówno skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2017 r., jak i wniesiona w tej sprawie skarga na postanowienie tego organu z tej samej daty, zostały rozpoznane przez Sąd I instancji i są spójne w zakresie oceny sporządzonej opinii biegłego. Ponadto, po wniesieniu skarg kasacyjnych przez skarżącego, wyroki wydane w obu tych sprawach podlegały kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na jednym posiedzeniu. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 zdanie 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, naruszenie tych przepisów polegało na "wartościowaniu" w zaskarżonym wyroku stopnia naruszenia prawa przez organy administracji. Tego rodzaju wartościowania skarżący dopatruje się w użytym przez Sąd I instancji sformułowaniu "w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ani zaskarżone postanowienie ani utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy Raszyn nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia." Stanowisko to jest jednak prawidłowe i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach, powołanych zresztą w ramach pierwszego zarzutu kasacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (inne niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uwzględnienia skargi, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji nie tylko był uprawniony, ale również zobowiązany do dokonania kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.