II OSK 1371/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. i D. małż. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 131/08 w sprawie ze skargi J. H. i Z. H. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 131/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi J. i Z. H. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Kartuzach z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Starosta Powiatowy w Kartuzach, po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku L. i D. F., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki nr [...] w miejscowości S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że po złożeniu przez inwestorów wniosku, ustalił obszar oddziaływania inwestycji zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm. - powoływanej dalej, jako ustawa Prawo budowlane) uznając, że obejmuje on sąsiednią działkę nr 1019 należącą do J. i Z. H.. Organ pierwszej instancji, po uzupełnieniu przez inwestora projektu budowlanego w szczególności udowodnieniu, że projektowana inwestycja nie będzie zacieniać istniejącego przy granicy budynku wydał decyzję zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2007 r. Z. i J. H. podnieśli, że projektowany budynek z powodu wysunięcia o 6 m swojej 12 metrowej ściany spowoduje zacienienie stojącego na działce nr 1019, należącego do nich budynku. Wyjaśnili, że od strony zachodniej słońce świeci na ścianę północną ich domu jedynie w godzinach od 16.00 do 20.00, a na ścianie tej znajduje się dwanaście okien, w tym trzy okna pokoi mieszkalnych. Odwołujący się wskazali, że działki 1018 i 1019 są małe i wąskie, mają po 15 m szerokości, dlatego nie zgadzają się na prowadzoną przez sąsiadów działalność gospodarczą ze względu na bezpieczeństwo, hałasy i zanieczyszczenie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w Kartuzach. W uzasadnieniu organ powołując się na przepisy art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 4 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor spełnia wymagania określone w przepisach. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Sierakowice, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w Sierakowicach Nr XL/302/05 z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Woj. Pom. z 2006 r. Nr 40, poz. 807) przewiduje dla terenu, na którym znajduje się projektowany budynek zabudowę mieszkaniowo-usługową. Ustalono także, że wnioskowana inwestycja zgodna jest z zapisami powyższego planu, który przewiduje możliwość budowy przy granicy działek z zachowaniem ustalonych linii zabudowy. Inwestycja pozostaje także w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 - powoływanego dalej, jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.), w zakresie odległości od granicy oraz wymagań, co do zapewnienia czasu nasłonecznienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i Z. H. zarzucili organom naruszenie § 12 ust. 4 pkt 2 z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że nie określa on, jaką częścią mają do siebie przylegać ściany budynków. Zdaniem skarżących zwrot "przylegającej do ściany", wskazuje, że ściana przy granicy nie powinna być dłuższa niż ściana domu sąsiada, ale jej rozmiary nie mogą naruszać przepisów dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia budynków. Ponadto zdaniem skarżących decyzja zezwalająca na kontynuowanie istniejącej zabudowy nie powinna naruszać zasady dobrego sąsiedztwa i wzajemnego poszanowania ustalonych wcześniej zasad. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez wadliwe uznanie, że wysunięcie projektowanego budynku o 5,5 m poza lico obiektu, z którym styka się ściana jest zgodne z tym przepisem oraz naruszenie przepisów postępowania przez niedokonanie ustaleń w zakresie pogorszenia warunków użytkowych dla właścicieli sąsiedniej działki. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że właściwa interpretacja § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności jej art. 5 ust. 1 pkt 9. Zdaniem Sądu I instancji analizując ten przepis Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał stanowisko, iż brak w przepisach prawa budowlanego i aktów wykonawczych uregulowań dotyczących ochrony interesów osób trzecich obliguje organy administracji do rozważenia interesów stron w oparciu o przepisy prawa sąsiedzkiego, unormowanego w art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, z których wynikają ograniczenia w korzystaniu z prawa własności. W ocenie Sądu I instancji ze szczególnym uwzględnieniem ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości należy ustalać parametry zabudowy bliźniaczej, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem z natury rzeczy dochodzi w takiej sytuacji do powstania dwóch domów jednorodzinnych przy wspólnej granicy. Dlatego też budynki w takiej zabudowie winny być projektowane w sposób minimalizujący niedogodności związane z budową domów jednorodzinnych przy granicy nieruchomości. Usytuowanie i kształt takich budynków mieszkalnych powinny uwzględniać m. in. zapewnienie ich właścicielom odpowiedniej intymności, przestrzeni, widoku i dostępu światła dziennego. Zasadą winno być w takim przypadku zrównoważenie interesów właścicieli budynków sąsiednich, tak by ograniczenia ich praw wynikające z charakteru zabudowy szeregowej, związane z bezpośrednią bliskością sąsiedniego budynku były porównywalne. Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek treść wymienionych przepisów nie wskazuje na zakaz budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo, że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Określając wskazania, co do dalszego postępowania Sąd ten uznał, że wyjaśnienia wymagać będzie rozbieżność między ustaleniem zawartym w "analizie nasłonecznienia", a twierdzeniem skarżących, co do okien i rodzaju pomieszczeń mieszkalnych znajdujących w ścianie południowej budynku skarżących. W skardze kasacyjnej od tego wyroku L. i D. F. na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) podnieśli zarzut nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie uczestników postępowania na prawach strony możliwości obrony swoich praw, a ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- powoływanej dalej, jako u.p.s.a), art. 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 10, art. 75 § 1 i art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.; powoływanej dalej, jako Kpa). Z tych przyczyn wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wnieśli o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów tj. projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę udzielonego J. i Z. H. w 1982 r. oraz dokumentacji fotograficznej budynku mieszkalnego wzniesionego na działce nr [...] stanowiącego własność J. i Z. małżonków H.. Odnośnie zarzutu nieważności postępowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sam fakt wezwania uczestników postępowania do udziału w sprawie w charakterze osób zainteresowanych, a nie strony postępowania w sposób oczywisty pozbawił L. i D. F. możliwości obrony swoich praw, w szczególności przedstawienia dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną podzielili stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że wobec braku w przepisach prawa budowlanego uregulowań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, rozważenia interesów stron należy dokonać na podstawie art. 140 i 141 kodeksu cywilnego. Jednakże ich zdaniem ocena uwarunkowań określonych powołanymi przepisami dokonana została jedynie pod kątem interesu J. i Z. małżonków H., bez ustalenia, czy zacienienie ściany północnej ich budynku jest działaniem zakłócającym korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że poza rozważaniami Sądu I instancji pozostał fakt, że budynek na działce nr [...] został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej w zakresie ilości kondygnacji oraz ilości otworów okiennych w ścianie północnej, dlatego też wątpliwe zdaniem wnoszących skargę kasacyjną jest przyjęcie, że budynek wznoszony w sposób zgodny z prawem może zaciemniać ścianę budynku wzniesionego w ramach samowoli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a). Sąd ten, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idący zarzut dotyczący nieważności postępowania. Pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie wolno go łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, jeżeli wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyr. SN z 10 maja 2000 r., III CKN 416/98, OSNC 2000, nr 12, poz. 220). Można mówić o jego wystąpieniu, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Zatem dopuszczalność jego stwierdzenia pojawia się jedynie w razie kardynalnych uchybień sądu dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek, czy utrudnień w tym zakresie. Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną L. i D. małżonkowie F. niewątpliwie, od początku postępowania sądowoadministracyjnego brali w nim udział, jako uczestnicy postępowania z mocy samego prawa. Zgodnie, bowiem z art. 33 § 1 p.p.s.a osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Nie było, zatem potrzeby, jak podnoszą skarżący, wydawania przez Sąd odrębnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu według reguły wyznaczonej przez art. 33 § 2 p.p.s.a. Skarżący w żaden sposób nie zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw, ani też możliwości przedstawiania dowodów mających ich zdaniem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w pismach Sądu o doręczeniu odpisu skargi i odpisu uzasadnienia zaskarżonego wyroku określono małżonków F., jako "zainteresowanych". Pozostałe zarzuty skargi także nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący w zasadzie nie kwestionują stanowiska Sądu I instancji, że brak w przepisach prawa budowlanego i w przepisach wykonawczych uregulowań dotyczących ochrony interesów osób trzecich obliguje organy administracji do rozważenia interesów stron w oparciu o przepisy prawa sąsiedzkiego tj. art. 140 i 144 Kc. Za nieprawidłowe natomiast uznają to, że Sąd ten ocenił wszystkie uwarunkowania określone wymienionymi przepisami, bez rozważenia, czy budynek małżonków H. został wzniesiony zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz, czy działanie inwestorów zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane rozdzielają kompetencje organów architektoniczno-budowlanych oraz organów nadzoru budowlanego, które to badają właśnie min. zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego po jej zakończeniu. Oczywiście inwestor, który podejmuje legalne działania związane z procesem inwestycyjnym, nie może dostosowywać swojej inwestycji do zabudowy na działce sąsiedniej, jeżeli została ona wykonana w ramach samowoli budowlanej lub odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące wybudowania przez małżonków H., niezgodnie z projektem budowlanym, budynku trzykondygnacyjnego zamiast dwukondygnacyjnego, powiększenie wymiarów budynku i ilości otworów okiennych w części spornej ściany północnej, mogłyby mieć znaczenie przy rozważania interesu właścicieli sąsiedniej działki, ale tylko wówczas gdyby organ nadzoru budowlanego, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego w tym zakresie stwierdził, że budynek małżonków H. został wybudowany niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. W niniejszym postępowaniu sąd administracyjny powołany do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 u.p.s.a) i zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a rozstrzygający w granicach danej sprawy (...), nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Podkreślić należy, że odpowiednie usytuowanie inwestycji na działce budowlanej jest wytyczone przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okolicznością niesporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że inwestycja realizowana przez małżonków F. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis planu w części dotyczącej parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustala nieprzekraczalną linię zabudowy i dopuszcza lokalizację zabudowy na granicy działki z zachowaniem ustalonych linii zabudowy ( Ustalenia szczegółowe dla terenu A.15.MU – pkt 6 ust. 7 k. 77-78 akt II SA/Gd 131/08 ) Z wyrysu tegoż planu bezspornie wynika, że budynek małżonków H. jest wysunięty poza tę linię, zatem nie ma prawnych możliwości usytuowania budynku inwestorów w tej samej linii, co budynek właścicieli sąsiedniej działki, bowiem wykraczałby on poza ustaloną nieprzekraczalną linię zabudowy. Zwrócić także należy uwagę, że skoro w rozpoznawanej sprawie możliwość sytuowania budynku w granicy wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zastosowanie w kwestii możliwości takiego sytuowania znajdzie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. ( obowiązującego w dacie orzekania ). W przeciwieństwie do zapisu powołanego w wyroku Sądu I instancji § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia, przepis ten (ust. 3 pkt 1) nie uzależnia możliwości sytuowania budynku w granicy od istnienia ściany na działce sąsiedniej, ani też od jej gabarytów. Brak jest także wymogów, co do wzajemnego stosunku wielkości ściany powstającej do już istniejącej, natomiast jedynym wyznacznikiem jest nieprzekraczalna linia zabudowy. W tym zakresie stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organy administracji naruszyły § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędną jego interpretację należy uznać za chybione, bowiem przepis ten z przyczyn wyżej podanych w ogóle w sprawie nie będzie miał zastosowania. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że wymogi wskazane w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. winny być poddane analizie w kontekście konkretnej sprawy z uwzględnieniem konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W przedmiotowej sprawie do oceny pozostanie, więc, w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (zapewnienie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich) kwestia, jak daleko projektowany budynek może być wysunięty w stronę północno – zachodnią poza lico obiektu małżonków H., z którym styka się ściana szczytowa. W tym też kierunku organy administracji, ponownie rozpoznając sprawę, będą prowadziły postępowanie, mając na uwadze nie tylko to, że usytuowanie obiektu na działce budowlanej jest wytyczone przepisami w sprawie warunków technicznych oraz przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również, że zasadę poszanowania interesu osób trzecich należy pogodzić z zasadą swobody zabudowania własnej nieruchomości wynikającą z art. 4 ustawy Prawo budowlane. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji wyjaśnienia będzie wymagała także rozbieżność między ustaleniem zawartym w analizie nasłonecznienia, wykonanej na zlecenie inwestorów, że na ścianie północnej budynku małżonków H. znajdują się okna wyłącznie kuchni, łazienki i klatki schodowej, a twierdzeniem skarżących, że na ścianie tej znajduje się dwanaście okien, w tym trzy okna pokoi mieszkalnych. W razie, bowiem ustalenia, że na ścianie północnej znajdują się okna pokoi mieszkalnych, konieczne będzie ponowne wykonanie analizy nasłonecznienia także dla tej ściany. Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż z wyjaśnień małżonków H. zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji wynika, iż nasłonecznienie ściany północnej ich budynku mieszkalnego występuje, w godz. 16 – 20, gdy tymczasem w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. czas nasłonecznienia dotyczy godzin od 7 do 17. Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok, co do zasady odpowiada prawu. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.