II GSK 1911/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Straży Miejskiej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2509/10 w sprawie ze skargi Straży Miejskiej Miasta [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2509/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Straży Miejskiej [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Postanowieniem tym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], o zwrocie Straży Miejskiej [...] tytułów wykonawczych wystawionych wobec B. B. Sąd pierwszej instancji przedstawił w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i oceną prawną przyjętą przez organy administracji. Organy te ustaliły, że w dniu [...] maja 2010 r. Straż Miejska [...] wystawiła wobec B. B. tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...], obejmujące należność z tytułu kar porządkowych w łącznej wysokości 550 zł nałożonych na podstawie art. 49 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.) za nieusprawiedliwione niestawiennictwo świadka na wezwanie organu w postępowaniu w sprawie o wykroczenie. Organ egzekucyjny uznał, że wspomniane tytuły wykonawcze nie spełniały wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). W tytułach tych wadliwie oznaczono bowiem wierzyciela, wskazując Straż Miejską [...]. Powołując się na art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.), organy egzekucyjne stwierdziły, że straż miejska to jednostka organizacyjna, której działalność jest bezpośrednio związana z kompetencjami prezydenta miasta (w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli), o czym świadczą w szczególności służbowa podległość komendanta straży prezydentowi miasta, nadzór tego ostatniego nad działalnością straży i możliwość umiejscowienia straży w strukturze urzędu miasta. Oznaczało to – w ocenie organów egzekucyjnych – że straż miejska nie jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Wierzycielem tym jest natomiast prezydent miasta. Wobec tego tytuły wykonawcze zostały zwrócone Straży Miejskiej [...] na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszały przepisów prawa materialnego lub procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd oddalił skargę Straży Miejskiej, wskazując jako podstawę tego rozstrzygnięcia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Powołując się na przepisy art. 26 § 1, art. 27 § 1 pkt 1, art. 29 § 1 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że tytuł wykonawczy jest wystawiany przez wierzyciela i winien zawierać oznaczenie wierzyciela. Natomiast w sytuacji, gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 (między innymi w zakresie oznaczenia wierzyciela), to organ egzekucyjny zwraca ten tytuł wykonawczy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o strażach gminnych wskazuje, że straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy, prezydent zatrudnia i zwalnia komendanta straży i jest jego przełożonym, jest również zwierzchnikiem służbowym straży miejskiej oraz sprawuje nadzór nad jej działalnością. Oznacza to, że straż miejska, jako jednostka organizacyjna gminy, wykonuje swoje zadania w związku z upoważnieniem prezydenta. Funkcjonariusz tej straży - nakładając karę porządkową, o której mowa w art. 49 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia - działa w związku z upoważnieniem prezydenta. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro komendant straży podlega służbowo prezydentowi miasta i prezydent sprawuje ogólny nadzór nad działalnością straży, to komendant straży nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a zatem nie jest także wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Wierzycielem w rozumieniu tego przepisu jest właściwy do orzekania organ I instancji (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W ocenie Sądu, organem tym (a więc i wierzycielem) jest prezydent miasta i to on jest uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji. Skoro zatem tytuły wykonawcze z dnia [...] maja 2010 r. nie zostały wystawione przez wierzyciela, ani nie zawierały prawidłowego oznaczenia wierzyciela, to organy administracji prawidłowo zwróciły te tytuły. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Straż Miejska [...], wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za wszystkie instancje. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o strażach gminnych, polegające na błędnej wykładni tego przepisu, czego rezultatem było uznanie, że Prezydent Miasta [...] jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych opiewających na nałożone przez Straż Miejską [...] kary porządkowe, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 1a pkt 13, art. 26 § 5, art. 27 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a to przez przyjęcie, że Straż Miejska [...] nie jest wierzycielem w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., w konsekwencji wystawione tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów formalnych z art. 29 § 2 u.p.e.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 26 § 5, art. 27 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., uzasadniającym jego uchylenie, w szczególności polegającym na błędnym ustaleniu przez organy podatkowe stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła między innymi, że wprawdzie co do zasady Straż Miejska (jako jednostka organizacyjna gminy) wykonuje swoje zadania z upoważnienia Prezydenta Miasta, jednakże przy wykonywaniu postanowień Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia Straż Miejską należy uznać za samodzielny organ, wykonujący w tym zakresie działania nie na podstawie upoważnienia Prezydenta, lecz jako "organ dokonujący czynności wyjaśniających". W stanie faktycznym niniejszej sprawy Komendant Staży Miejskiej (działający w imieniu Straży) był zatem wierzycielem uprawnionym do wystawienia tytułów wykonawczych z tytułu nakładanych kar porządkowych i wnioskowania – jako wierzyciel – o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności niezbędne jest odniesienie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, bowiem zarzut ten dotyczy wadliwej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wykładni przepisów prawa materialnego, na skutek której Sąd błędnie uznał, że Straż Miejska [...] nie jest wierzycielem w postepowaniu egzekucyjnym w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., co miało wpływ na naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie przepisów prawa materialnego polegało na błędnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o strażach gminnych, czego rezultatem było uznanie, że Prezydent Miasta [...] jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych opiewających na nałożone przez Straż Miejską [...] kary porządkowe. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając ten zarzut stwierdził, że straż gminna, wykonując postanowienia ustawy o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, powinna być uznana za samodzielny organ, uprawniony do tego ustawą. Taki status ma wynikać z przepisów art. 49 i 51 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Zarzut ten jest niezasadny. Status straży gminnej w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym egzekucji należności z tytułu kar porządkowych, nałożonych na podstawie art. 49 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, wymaga oceny w dwu aspektach – pierwszym, odnoszącym się do kwestii ustrojowych samorządu terytorialnego oraz drugim – uwzględniającym rolę straży gminnej jako organu procesowego, który dokonuje czynności wyjaśniających na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Jeśli chodzi o pierwszy aspekt, to problematyka ta była już rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wystarczy w tym zakresie odwołać się do poglądów wyrażonych w kilku orzeczeniach NSA. W postanowieniu z dnia 4 marca 2008 r. (sygn. akt II FW 2/07) NSA wyraził pogląd, że prezydent miasta organem właściwym dla określania i pobierania należności pieniężnych wynikających z mandatów karnych (kredytowych) wystawianych przez strażników straży miejskiej tego miasta. Zdaniem NSA dla rozstrzygnięcia tej kwestii kluczowe jest ustalenie, czy wystawiający mandat strażnik miejski działa z upoważnienia prezydenta miasta, czy też nie, a więc, czy funkcjonariusz taki wykonuje powierzone mu zadania w ramach jednostki organizacyjnej niezależnej od powyższego organu samorządowego, czy też realizuje w powyższym zakresie kompetencje prezydenta, w szczególności w ramach wewnętrznej dekoncentracji zadań i kompetencji aparatu pomocniczego tego organu. NSA uznał, że jakkolwiek straż miejska to jednostka organizacyjna miasta o szczególnym charakterze, jednakże jej działalność jest bezpośrednio związana z kompetencjami prezydenta (w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli), o czym świadczą w szczególności: służbowa podległość komendanta straży prezydentowi, nadzór tego ostatniego nad działalnością straży i możliwość umiejscowienia straży w strukturze urzędu miasta (aparatu pomocniczego prezydenta). W konsekwencji NSA stwierdził, że mandat karny wystawiany jest przez strażnika straży miejskiej z upoważnienia prezydenta, w wykonaniu jego kompetencji i to prezydent jest właściwy w zakresie określania, pobierania i egzekwowania należności pieniężnej z tego tytułu. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w innych orzeczeniach (zob. np.: postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2008 r., II FW 2/08; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II GSK 1314/10). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w przytoczonych wyżej orzeczeniach NSA, co oznacza, że dla oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego pozostaje koniecznym ustalenie, czy zasada działania strażnika straży miejskiej z upoważnienia prezydenta i w wykonaniu jego kompetencji znajduje wyjątek wskazany w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki wyjątek nie ma jednak miejsca. Zgodnie z przepisem art. 51 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, środki przymusu, o których mowa w art. 49 i 50 tego kodeksu, stosuje sąd właściwy do rozpoznania sprawy, a w toku czynności wyjaśniających także prokurator, jeżeli prowadzi te czynności. W toku czynności wyjaśniających, prowadzonych przez organ inny niż prokurator, środki przymusu, o których mowa w art. 50 § 1, stosuje sąd właściwy do rozpoznania sprawy na wniosek organu dokonującego tych czynności, a pozostałe środki przymusu - organ dokonujący czynności wyjaśniających. W świetle przepisu art. 51 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oczywiste jest uprawnienie procesowe straży gminnej – jako organu dokonującego czynności wyjaśniających – do stosowania środków przymusu na zasadach tam określonych, co jednak pozostaje bez wpływu na to, że owe środki stosowane są w postępowaniu prowadzonym z upoważnienia prezydenta miasta i w wykonaniu jego kompetencji. Podkreślić należy, że nieuprawniona jest teza autora skargi kasacyjnej, jakoby z norm procesowych (art. 49 i 51 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia) można wywieść normę – w istocie ustrojową – statuującą samodzielność straży gminnej jako organu administracji publicznej, skoro ustawodawca jednoznaczne określił status straży gminnej jako jednostki organizacyjnej gminy (art. 6 ust. 1 ustawy o strażach gminnych). Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, przesądza o bezzasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest przesłanek określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powodujących konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, skoro nie stwierdził, aby organ odwoławczy naruszył art. 1a pkt 13, art. 26 § 5, art. 27 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.