I OSK 1077/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 561/17 w sprawie ze skargi J. Ł. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od J.L. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 561/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę J. Ł. i uchylił akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie propozycji określenia warunków zatrudnienia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające), złożył J. Ł. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w K.. Wskazał także, że może ona w terminie 14 dni od otrzymania propozycji złożyć oświadczenie o jej przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową jej przyjęcia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym adresat pisma złoży oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. J. Ł. złożyła oświadczenie o przyjęciu złożonej propozycji. Następnie jednak pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. J. Ł. wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od otrzymanej pisemnej propozycji zatrudnienia. W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach pismem z [...] lipca 2017r., znak: [...] wskazał, że przepisy wprowadzające nie przewidują ani trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, ani też formy decyzji dla takiej propozycji. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby. Na to wezwanie organ pismem z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] poinformował, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego. W tych okolicznościach J. Ł. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na naruszenie prawa przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach, polegające na niezłożeniu jej w ustawowym terminie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. podkreślił przede wszystkim, że zakres kognicji sądu administracyjnego obejmuje jedynie sytuację, gdy przedmiotem skargi wniesionej do niego będzie decyzja lub postanowienie organu administracji wydane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, względnie postanowienie w ramach postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego, albo też inna czynność lub akt, mocą których organ wpływa na prawa i obowiązki adresata czynności lub aktu. Sąd I instancji w niniejszej sprawie przyjął, w ślad za stanowiskiem J.L., że przedstawiona jej propozycja zatrudnienia jest takim aktem w rozumieniu art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przytoczonych przez WSA w Kielcach przepisów wynika, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celnej, bez względu na jej przyjęcie bądź odrzucenie, w każdym przypadku powoduje ustanie stosunku służbowego – odpowiednio w formie przekształcenia go w stosunek pracy, albo poprzez jego wygaśnięcie. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, pisemna propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej skarżącej jest obowiązkiem wynikającym również z konstytucyjnie gwarantowanego każdej jednostce prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Prawo do sądu oznacza z jednej strony uprawnienie jednostki do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. Kontrola zgodności z prawem pisemnej propozycji zatrudnienia pozbawiającej funkcjonariusza tego statusu w miejsce formy mniej korzystnej tj. stosunku pracy, znajduje swoje uzasadnienie także w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, skoro taką ochronę prawną gwarantuje art. 169 przepisów wprowadzających funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zgodnie z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. Złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi w świetle przepisów wprowadzających w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji RP). Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, poprzez przekształcenie go w stosunek pracy lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. WSA w Kielcach wskazał, że w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przewidziano kryteria, jakie dany organ powinien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków zatrudnienia, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". W niniejszym przypadku pisemna propozycja złożona skarżącej w dniu [...] maja 2017 r. nie zawierała jednak żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Jakkolwiek więc ustawodawca nie przewidział dla przedmiotowej propozycji formy decyzji administracyjnej, to jednak zdaniem Sądu I instancji stanowi ona akt z zakresu administracji publicznej, który powinien zostać wydany po dokonaniu przez organ oceny wskazanych wyżej przesłanek Akt w postaci złożonej propozycji bezpośrednio – w sposób władczy – ingeruje w stosunek służbowy funkcjonariusza, podlegający szczególnej ochronie prawnej. Jednocześnie brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwiał Skarżącej oraz Sądowi dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium legalności, co obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczały ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe skontrolowanie zaskarżonego aktu. Jednocześnie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. WSA w Kielcach w punkcie II wyroku uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Co więcej Sąd I instancji wskazał, że uchylenie zaskarżonego aktu – pisemnej propozycji zatrudnienia – oznacza anulowanie jego prawnych skutków polegających na ustaniu stosunku służbowego i powstaniu stosunku pracy. Zadaniem Sądu I instancji powyższe nie oznacza, że jego wyrok spowoduje sytuację równoznaczną z tą, gdy funkcjonariusz nie otrzymuje w ogóle propozycji przewidzianej w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Od wyroku WSA w Kielcach z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 561/17 skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach . Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 146 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust.7 przepisów wprowadzających poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia J. Ł. jest aktem administracyjnym, 2/ art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust.7 przepisów wprowadzających poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przyjęcie przez WSA swojej właściwości do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, 3/ art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających przez niewłaściwą subsumcję tego przepisu i mylne przyjęcie, że pisemna propozycja, o której mowa w art.165 ust.7 przepisów wprowadzających "dotyka elementu ustania stosunku służbowego" i już samo jej złożenie jest równoznaczne ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby, 4/ art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu 5/ art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, 6/ art. 146 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art.165 ust. 7 przepisów wprowadzających, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów, co wyraża się w błędzie subsumcji, 7/ art. 146 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art.170 ust. 1 przepisów wprowadzających, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów, co wyraża się w błędzie subsumcji, 8/ art. 146 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art.165 ust. 7 przepisów wprowadzających, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów, co wyraża się w błędzie subsumcji i uznanie przez WSA swojej właściwości, a także mylnego przyjęcia, że pisemna propozycja wymaga ponowienia i jej uzupełnienia o dodatkowy element jej treści tj. pisemne uzasadnienie, 9/ art. 146 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art.170 ust. 1 przepisów wprowadzających, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów, co wyraża się w błędzie subsumcji i uznanie przez WSA swojej właściwości, 10/ art. 146 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art.165 ust. 3 przepisów wprowadzających oraz w zw. z art. 276 ust.1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r., o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz.1947, dalej: ustawa o KAS) poprzez nieprawidłową wykładnię art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających i błędne przyjęcie, że art. 276 ust.1 ustawy o KAS nie ma zastosowania do rozpoznania kwalifikowanych na podstawie art.165 ust. 7 i art.170 ust. 1 przepisów wprowadzających, 11/ art. 146 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art.165 ust. 3 przepisów wprowadzających oraz w zw. z art. 277 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię art.165 ust. 3 przepisów wprowadzających, 12/ art.141 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez WSA dlaczego uznając swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji przyjął za punkt odniesienia kryteria definiujące pojęcie stosunku służbowego, zamiast konstrukcję pisemnej propozycji z art.165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Na wstępie podkreślić należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. Otóż pismem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach, działając na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających złożył J. Ł. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w K., a pismem z dnia [...] maja 2017 r. J. Ł. złożyła oświadczenie o przyjęciu złożonej propozycji. Następnie jednak pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. J. Ł. wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od otrzymanej pisemnej propozycji zatrudnienia. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z 23 maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Po pierwsze ustawą o KAS w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw tej regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa ma stanowić wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniająca obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Natomiast z art. 160 ust. 1 pkt 2, 4 , 6 i ust. 8 przepisów wprowadzających wynika, że ustawodawca zniósł dotychczasowe organy m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych oraz strukturę urzędów celnych wraz z podległymi im oddziałami celnymi. Powołując nowe struktury administracji skarbowej ustawodawca miał zatem prawo określić nowe warunki pracy lub służby osób, które w niej będzie zatrudniać. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy dotychczasowej Służby Celnej nie stosuje się już przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ustawa ta zgodnie z art. 159 pkt 3 przepisów wprowadzających utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie jakim jest Krajowa Administracja Skarbowa statuują zatem wyłącznie przepisy wprowadzające. Organy nowej Krajowej Administracji Skarbowej określono m. in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 przepisów wprowadzających. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych KAS i jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby i nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albo nie dłużej niż do 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art.170 ust.1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). Zatem analiza przepisów art.165 i 170 ust. 1 – 3 przepisów wprowadzających wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy KAS tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które określane jest mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art.169 ust.4 przepisów wprowadzających). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem, a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadanie kwalifikacji, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują one przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Zatem ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej. Tym samym tylko propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustalająca warunki pełnienia służby (art.169 ust.4 przepisów wprowadzających), a także wygaśnięcie stosunku służbowego wobec braku przedstawienia byłemu funkcjonariuszowi takiej propozycji służby oraz złożenie przez funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji pełnienia zatrudnienia albo pełnienia służby przybiera formę decyzji (art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS – w przypadkach wskazanych w art. 170 ust. 1 wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby, a w świetle art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej). Natomiast przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających) powoduje, że dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 in fine. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Zatem w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi, na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomniana propozycja zatrudnienia nie jest także aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc nie poddaje się kognicji sądów administracyjnych. W przypadku innych aktów lub czynności objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011). Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej, nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że owa propozycja zatrudnienia stanowi akt, o którym mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa dopiero w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających), albo w wyniku jej odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 przepisów wprowadzających). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa pracowniczego oraz stanowi jedynie etap realizacji ustawowo określonego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest (musi być) oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu takiej propozycji. Zatem akt ten sam z siebie nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że akt ten ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego indywidualnie określonego podmiotu), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczył on bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzował prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Poprzez złożenie propozycji zatrudnienia właściwy organ nie stwierdza uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege, wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku odmowy jej przyjęcia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem w tym sensie propozycja zatrudnienie, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie jest innym aktem dotyczącym bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza. Z tych względów należy przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (vide: postanowienia NSA z dnia: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2817/17; 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3001/17; 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18; 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18; 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 887/18; 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 384/18; 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 960/18; 11 stycznia 2019 r., sygn. akt 668/18). Także w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Podkreślić należy, że organ – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach konsekwentnie zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w skardze kasacyjnej podnosił, iż złożona przez niego propozycja zatrudnienia nie jest innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zasadnie również strona skarżąca kasacyjnie zwracała uwagę, że skoro propozycja zatrudnienia, o której mowa w art.165 ust.7 przepisów wprowadzających nie jest innym aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to brak było podstaw do rozpoznania sprawy przez WSA w i orzekania na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji podzielić także należy zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, choć sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego. Konkludując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że w przedmiotowej sprawie tj. skargi na propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 23 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia droga sądowoadministracyjna była niedopuszczalna co spełnia przesłankę z art.183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W takim wypadku, skoro skarga podlegała odrzuceniu, zastosowanie znajdzie art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Zawarty w powyższym przepisie zwrot "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje, że przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zaistniała przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym stanowi ten przepis.