II SAB/Wa 709/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. G. S. (dalej: "skarżący"), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...] G. S.", wystąpił do Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ") o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") informacji dotyczących realizacji umowy zawartej [...] kwietnia 2021 r. pomiędzy Skarbem Państwa Komendą Główną Policji a B. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...]". Powyższa umowa została zawarta po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nr [...], w trybie przetargu nieograniczonego, a jej przedmiotem jest produkcja i dostawa zestawów przeciwuderzeniowych. Powołany na wstępie wniosek skarżącego obejmował żądanie udzielenia odpowiedzi na poniższe pytania: 1. czy wykonawca w terminie do [...] sierpnia 2021 r. wykonał w całości lub w części umowę, tj. czy dostarczył przedmiot umowy? Jeżeli odpowiedź na pytanie jest twierdząca, skarżący wystąpił o udostępnienie podpisanych protokołów odbioru, odbioru jakościowego przedmiotu umowy, a w razie odpowiedzi negatywnej skarżący wystąpił o udzielenie informacji, czy wykonawca w dalszym ciągu realizuje umowę bądź zamawiający złożył oświadczenie o odstąpieniu od umowy, ewentualnie jakie są powody opóźnienia/zwłoki w realizacji umowy; 2. czy strony dokonywały jakichkolwiek zmian w umowie oraz załącznikach do umowy, w tym w szczególności w zakresie terminu realizacji umowy i w zakresie wymogów zawartych w załączniku nr 1 – specyfikacji technicznej? W przypadku odpowiedzi pozytywnej, skarżący wystąpił o udostępnienie wniosków oraz innej dokumentacji, na podstawie której dokonano zmian w umowie lub załącznikach do niej, w tym aneksu/porozumienia zmieniającego umowę lub jej załączniki. Jednocześnie skarżący zażądał przekazania odpowiedzi na powyższe pytania oraz wnioskowanej dokumentacji na podany adres poczty elektronicznej. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. skarżący uzupełnił ww. wniosek o następujące pytanie: czy zamawiający był informowany o możliwych opóźnieniach w realizacji umowy oraz kiedy i jakie przyczyny spodziewanego opóźnienia wskazywał wykonawca? W tym zakresie skarżący zażądał także udostępnienia "przedmiotowej dokumentacji". Ponadto, w odniesieniu do zawartego we wniosku z [...] sierpnia 2021 r. pytania nr 2 (dotyczącego realizacji przez wnioskodawcę umowy w terminie), skarżący wniósł o udostępnienie przekazanej zamawiającemu przez wykonawcę deklaracji OiB, wystawionej przez [...] w oparciu o wykonane badania i proces certyfikacji jednostki nadzorującej. W piśmie z [...] września 2021 r. KGP, mając za podstawę art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłużył termin rozpatrzenia wniosku skarżącego do [...] października 2021 r., powołując się na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności. Pismem z [...] października 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] sierpnia 2021 r., wnosząc o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie KGP do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na wniosek; zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych; wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując są na nieskomplikowany charakter pytań zamieszczonych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucił organowi brak informacji o konkretnych i obiektywnych przyczynach przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy. Ten brak obiektywnego i wiarygodnego uzasadnienia powoduje stan bezczynności KGP. Zdaniem skarżącego, organ nie miał żadnych uzasadnionych podstaw do przedłużenia terminu, a enigmatyczne wskazanie, że do udzielenia odpowiedzi konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności, wydaje się być naruszeniem art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż nie doszło do bezczynności organu. Wyjaśnił, że dopuszczalne jest wydłużenie terminu do udzielenia informacji publicznej - w takim przypadku organ zobligowany jest jedynie do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu, zaś przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakie powody opóźnienia są dopuszczalne. W wymaganym prawem terminie KGP dokonał czynności, do których był zobowiązany, przede wszystkim wskazując nowy termin załatwienia sprawy, w związku z czym wniesiona przez skarżącego skarga jest przedwczesna. Z tego powodu nie ma też, według organu, podstaw do wymierzenia mu grzywny. W niniejszej sprawie nie nastąpiło oczywiste lekceważenie wniosku skarżącego i brak woli załatwienia sprawy, nie można zatem zakwalifikować przedmiotowego postępowania jako prowadzonego z rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie KGP wskazał, że udostępnienie skarżącemu żądanych informacji budzi wątpliwości, ponieważ skarżący uczestniczył w postępowaniu przetargowym "Produkcja i dostawa zestawów przeciwuderzeniowych nr [...]", przy czym jego oferta nie została wybrana. Wprawdzie skarżący złożył odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej, które wyrokiem z [...] marca 2021 r., sygn. akt [...], zostało częściowo uwzględnione, jednakże i w ponownym przetargu oferta skarżącego nie została wybrana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na gruncie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy organ ten w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Przepisy u.d.i.p. mają na celu realizację konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Posługując się sfomułowaniem "każdemu" ustawodawca w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelstkie uprawnienie, przesądzając, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, a także osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Organ administracji publicznej lub inny podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, może: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.); 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego; 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Określona w u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku ma więc miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje lub też nie podejmuje innej z ww. czynności. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przez to milczenie należy rozumieć brak aktywności organu w jednej z przedstawionych wyżej form. Bezsprzecznie KGP jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co do zasady wnioskowana informacja - jako dotycząca umowy zawartej przez organ administracji publicznej w ramach zamówień publicznych - ma walor publiczny, o ile nie służy zaspokojeniu indywidualnego, prywatnego interesu skarżącego. Nie jest też wykluczone zaistnienie na gruncie niniejszej sprawy ograniczeń wymienionych w przepisach art. 5 u.d.i.p., w szczególności tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Jednakże zagłębianie się w meritum zakresu przedmiotowego sprawy jest na obecnym etapie zbyteczne, bowiem Sąd w składzie tu orzekającym podziela stanowisko KGP odnośnie przedwczesności skargi. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (opatrzony datą [...] sierpnia 2021 r.) wpłynął do organu [...] września 2021 r. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2021 r. drogą poczty elektronicznej (a dodatkowo za pośrednictwem poczty tradycyjnej) skarżący przekazał KGP pismo z [...] sierpnia 2021 r. stanowiące uzupełnienie jego wniosku z [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei pismem z [...] września 2021 r. (tj. w dniu wpłynięcia ww. wniosku z [...] sierpnia 2021 r.) organ poinformował skarżącego o konieczności przeprowadzenia dodatkowych czynności, co uniemożliwia zachowanie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. KGP wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - nie później niż do [...] października 2021 r. Nie czekając na upływ ww. terminu, skarżący wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność organu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z uprawnienia przewidzianego w tym ostatnim przepisie organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu, np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub – jak w niniejszej sprawie - zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej czy też informacji w sprawie własnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1250/17, w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne a jakie za niedopuszczalne. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Jest to więc przepis mający na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. Natomiast oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należałoby dokonać w oparciu o przepisy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 149 § 1 p.p.s.a. (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podanie uzasadnionych powodów przedłużenia terminu realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej uwalnia organ od zarzutu bezczynności, czyniąc skargę w tym przedmiocie przedwczesną. W niniejszej sprawie skarżący, nie czekając na upływ (określonego w piśmie KGP z [...] września 2021 r.) terminu załatwienia sprawy, złożył skargę, podważając zasadność przedłużenia przez organ terminu rozpoznania jego wniosku. Jak skarżący podał w uzasadnieniu skargi, udzielenie odpowiedzi na jego wniosek "jedynie sprowadzało się do zredagowania odpowiedzi na kilka prostych pytań". Powołując się na publikację zamieszczoną na portalu [...], skarżący stwierdził, iż organ celowo naruszył art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż wcześnie odpowiadał na bardziej złożone pytania. W ocenie Sądu, organ dopełnił ciążącego na nim obowiązku poinformowania skarżącego o powodach opóźnienia w realizacji przedmiotowego wniosku oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona. Wprawdzie powody te określił w sposób enigmatyczny, ale w kontekście tak treści wniosku (uzupełnionego pismem z [...] sierpnia 2021 r.), jak i okoliczności sprawy (postepowanie przetargowe, w którym uczestniczył skarżący), były one uzasadnione. W konsekwencji zaaprobowania stanowiska KGP, Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.