II OSK 1347/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 129/07 w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie skrzyżowania [...] z [...] w W. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 129/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody D. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie skrzyżowania [...] z [...] we W. Organ nadzoru zarzucił w skardze, że powyższa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie Wojewody D. uchwalony plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] i zmienionym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]. Wojewoda D. podniósł, że w Studium dla obszaru w rejonie skrzyżowania [...] z [...] we W. obejmującego działki nr [...], [...] i [...] [...] obręb S. przewiduje się zakaz zabudowy, z wyjątkiem terenów przeznaczonych na ośrodki rekreacyjne. Zakaz ten nie dotyczy obiektów gastronomicznych. W planie miejscowym natomiast restrykcje dotyczące zabudowy są dalej idące, bowiem wprowadzono dla tego obszaru zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył, że nie złożono do planu wniosków w sprawie przeznaczenia obszaru planu na obiekty gastronomiczne, a po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, nie wniesiono do niego żadnych uwag. W Studium natomiast przyjęto, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przestaje być zgodny ze studium wtedy, gdy rozszerza zakres danego nakazu lub wprowadza nowe zakazy". W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, rozszerzenie w planie miejscowym, w stosunku do Studium, zakazu wznoszenia budynków nie implikuje niezgodności tego planu ze Studium. Sąd stwierdził także, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie wykazała, aby uchwała ta naruszyła obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Od powyższego wyroku Wojewoda D. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezgodność między planem miejscowym a studium polega na wprowadzeniu w § 16 zaskarżonej uchwały regulacji, na podstawie której w ust. 2 wprowadzono zakaz wznoszenia budynków, podczas gdy w Studium dla terenu objętego ustaleniami planu, wprowadzono zakaz zabudowy (z wyjątkiem terenów przeznaczonych na ośrodki rekreacyjne), który nie dotyczy obiektów gastronomicznych. W procesie planistycznym został także naruszony art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Wojewoda D. zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że Rada Miejska W. miała kompetencję do zdefiniowania ustawowego pojęcia "zgodności ze studium". Zgodnie bowiem z § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Powyższa regulacja jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji koncepcji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, a nieprzestrzeganie jej może prowadzić do nieuzasadnionej, pozbawionej ustawowej podstawy, zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa oraz narusza art. 87 Konstytucji RP. Wprowadzone do Studium definicje nie były kwestionowane przez organ nadzoru, bowiem akt ten został sporządzony na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Pod rządami tej ustawy związek pomiędzy studium i planem miejscowym był znacznie luźniejszy i ograniczał się do badania spójności rozwiązań projektu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd nie powinien opierać swojego rozstrzygnięcia o niezgodne z obecnie obowiązującą ustawą przepisy uchwały, tym bardziej iż w myśl art. 187 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Pismem z dnia 8 sierpnia 2007 r. Rada Miejska W. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jednak te okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te, określone w art. 183 § 2 ww. ustawy, nie miały miejsca, Sąd przeszedł do oceny zarzutu skargi kasacyjnej. Ten zaś został oparty na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. Co prawda z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że stronie skarżącej chodzi także o naruszenie przepisów postępowania (m.in. szeroka polemika z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku), mających jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak skarga kasacyjna nie wskazuje żadnego z tych przepisów, tak jak wymaga tego art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jeśli tak to te zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzutów skargi kasacyjnej – środka odwoławczego o szczególnym charakterze – nie można bowiem domniemywać. Przechodząc do oceny zawartego w skardze zarzutu naruszenia wskazanego tam przepisu prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który w części kwestionowanej skargą kasacyjną stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy uchwala po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaskarżony wyrok w żadnym razie nie daje podstaw, aby sądzić, iż Rada Miejska W., uchwalając przedmiotowy plan, wyraziła w tej mierze inny pogląd. Czym innym jest natomiast przewijający się cały czas w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd pierwszej instancji w kwestii owej zgodności planu ze studium. W tej mierze skarga kasacyjna nie wskazuje – jak już wcześniej zauważono – uchybień konkretnych przepisów postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących uchybienia konkretnym przepisom proceduralnym przez sąd pierwszej instancji to Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną dokonanych ustaleń faktycznych w zaskarżonym wyroku. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy niezrozumiałym staje się dopatrywanie niezgodności przywołanego wyżej przepisu z Konstytucją RP (art. 87), tym bardziej że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.