III OSK 4773/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1255/20 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. II SA/Wa 1255/20 oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. R. S. wniósł do organu administracyjnego o udostępnienie "kopii odpowiedzi na wszystkie skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne z roku 2017". Organ I instancji wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę powyższego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, uzasadniając to faktem, że żądana informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu powołanej ustawy. Na skutek odwołania R. S. - Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji, podzielając przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentację. Powołanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uznał, że skarga R. S. jest bezzasadna. Sąd wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości ustalenia przez organ odwoławczy, że wnioskowane do udostępnia dane, określone we wniosku skarżącego, stanowią informację publiczną przetworzoną, a skarżący nie wykazał szczególnie ważnego interesu publicznego w żądaniu ich udostępnienia. W konsekwencji prowadzonego wywodu teoretycznoprawnego, WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, że realizacja wniosku skarżącego wiązałaby się z koniecznością przeprowadzenia przez funkcjonariusza rozpatrującego wniosek szeregu konkretnych czynności merytorycznych i fizycznych celem udzielenia informacji publicznej, objętej przedmiotowym wnioskiem. W ocenie Sądu I instancji - udzielenie żądanej informacji publicznej jest zajęciem czasochłonnym i wymaga zaangażowania w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, które w obecnej sytuacji stanowią obciążenie dla organu. Organ nie ma możliwości oddelegowania funkcjonariuszy wyłącznie do wykonywania czynności niezbędnych, do przetworzenia informacji publicznej. Ponadto wniosek R. S. jest jego kolejnym wnioskiem, złożonym w krótkim odstępie czasu, dotyczącym tego samego rodzaju informacji publicznej, obejmującym jedynie inny przedział czasu. Mając powyższe na uwadze, WSA w Warszawie zgodził się z organem administracyjnym, że funkcjonariusz rozpoznający merytorycznie przedmiotowy wniosek zajmuje samodzielne stanowisko służbowe, a organ nie ma możliwości zaangażowania w proces wytworzenia informacji publicznej podlegającej udostępnieniu innych funkcjonariuszy. Podkreślono przy tym też to, że Minister Zdrowia w dniu 20 marca 2020 r. wprowadził na terenie kraju stan epidemii, skutkujący ograniczeniami w zakresie sposobu i czasu pełnienia służby przez funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej. Zorganizowanie i zaangażowanie środków osobowych niezbędnych, do udzielenia objętej wnioskiem informacji publicznej, wywarłoby negatywny skutek dla toku realizacji zadań służbowych, zakłócając prawidłowy tok funkcjonowania jednostki. Trafnie więc, zdaniem Sądu I instancji, wezwano wnioskodawcę o wykazanie, że uzyskanie przedmiotowej informacji publicznej jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. W zaistniałej sytuacji brak jakichkolwiek przesłanek aby R. S. działał w celu realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Pomimo tego, że organ nie wskazał w treści uzasadnienia decyzji, jaka konkretnie ilość dokumentów podlegałaby przeszukaniu, Sąd I instancji z urzędu uznał, że takich spraw jest po kilkaset rocznie, nie ulega wątpliwości, że liczba rozpatrzonych skarg w roku 2017 także musiała być bardzo duża. Z ww. wyrokiem WSA w Warszawie nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na dokonaniu kontroli zgodności z prawem decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] czerwca 2020r., [...]; w sytuacji gdy Sąd I instancji nie dysponował kompletem akt sprawy (brak dokumentacji, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie) oraz w oparciu o domysły Sądu I instancji, odnośnie do stanu faktycznego, co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji gdy winna ona zostać uwzględniona; 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a, polegające na: a) sporządzeniu uzasadnienia stanowiącego w istocie powtórzenie twierdzeń organu bez odwołania się do materiału dowodowego sprawy (wskazania w oparciu o jakie dowody uznał stwierdzenia organu za odpowiadające stanowi faktycznemu w tej sprawie), co nosi znamiona uchylenia się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego; b) sporządzeniu uzasadniania w sposób wzajemnie sprzeczny i wykluczający się poprzez stwierdzenie z jednej strony, że "z uwagi na liczbę rozpoznanych skarg przez organ w czasie objętym wnioskiem, czas konieczny do wykonania kserokopii dokumentów podlegających udostępnieniu, jak również koszt ich przygotowania w sposób istotny obciążałyby organ, przekraczający bieżące możliwości" przy jednoczesnym braku wskazania ilości dokumentów objętych wnioskiem skarżącego, co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji gdy winna ona zostać uwzględniona. W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie, w całości, wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2020r., II SA/Wa 1255/20; 2) rozważenie przez Sąd uchylenia, w całości, decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] czerwca 2020r., [...]; oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z [...] kwietnia 2020r., [...]; 3) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości lub części; 4) uchylenie wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2020r., II SA/Wa 1255/20; przez Sąd pierwszej instancji oraz uchylenie w całości decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] czerwca 2020r., [...] oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z [...] kwietnia 2020r., [...]; a także zrzeczono się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z akt sprawy nie wynika, aby organ przekazał Sądowi dokumenty w oparciu, o które ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika również, aby WSA w Warszawie wezwał organ do uzupełnienia akt administracyjnych przez nadesłanie dokumentów objętych wnioskiem skarżącego, w wyniku czego Sąd I instancji bezkrytycznie i bezrefleksyjnie przyjął twierdzenie organu o nakładzie pracy niezbędnym do wykonania w związku z wnioskiem skarżącego oraz ilości dokumentów, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazano nawet w przybliżeniu ani ilości dokumentów, z których dane składają się na żądane informacje, ani też zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji, co oznacza że dokonana przez organ kwalifikacja ma charakter arbitralny i nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji. Tym samym pominięta została kluczowa dla rozstrzygnięcia część akt. Po wtóre autor skargi kasacyjnej wskazał, Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie opierał się na domysłach, wskazując że jakkolwiek nie wiadomo jaka konkretnie ilość dokumentów podlegałaby przeszukaniu, ale "liczba rozpatrzonych skarg w roku 2017 także musiała być bardzo duża". Powyższe oznacza, w przekonaniu pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, że WSA w Warszawie przyjął określone fakty pomimo, że nie znajdują one odzwierciedlenia w aktach sprawy, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., to wskazać należy, że ma on jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Wwszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Natomiast jako zasadny jawi się zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. II GSK 774/21). Zatem naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może natomiast mieć miejsce wtedy, gdy sąd oddali skargę (sprzeciw), pomimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. III OSK 3627/21). Przepisu art. 133 p.p.s.a. nie można interpretować w ten sposób, że sąd administracyjny orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod rozwagę nawet bez powołania się na nie przez stronę. To, że art. 106 § 4 p.p.s.a. ogranicza regulację do faktów powszechnie znanych, nie pozbawia sądu kompetencji do uwzględnienia faktu znanego z urzędu, co do którego wiedzę w sposób oczywisty mają strony postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1908/16). Fakty znane sądowi z urzędu to takie, o których dowiedział się on wykonując swoje obowiązki. Powinny być one znane w związku z działaniem urzędowym sądu (sędziego), z którymi zetknął się bezpośrednio przy wykonywaniu czynności procesowych. Proceduralne znaczenie faktów znanych sądowi z urzędu przejawi się w tym, że nie muszą być one dowodzone. Jednak, aby możliwe było powołanie się na fakty znane sądowi z urzędu ze skutkiem procesowym, konieczne jest nie tylko ogólnikowe powołanie się na ich istnienie, wiedzę o nich, ale także co najmniej adekwatne uprawdopodobnienie w aktach sprawy (protokole rozprawy) tych prawotwórczych okoliczności. Może to nastąpić np. poprzez wskazanie sygnatury innej sprawy, w której fakty te zostały ujawnione lub dokumentu, w którym znajdują one swoje potwierdzenie. Za fakty znane sądowi z urzędu mogą być uznane tylko takie fakty, które odpowiadają rzeczywistości, a w konsekwencji muszą się one dać zweryfikować. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, istotą zapadłego rozstrzygnięcia była kwalifikacja żądanej przez skarżącego informacji publicznej, jako informacji przetworzonej, co miało wynikać z faktu czasochłonności oraz konieczności zaangażowania określonych środków osobowych i finansowych organu dla jej pozyskania. Jednocześnie, jak przyznaje Sąd I instancji, "jakkolwiek organ nie wskazał w treści uzasadnienia decyzji, jaka konkretnie ilość dokumentów podlegałaby przeszukaniu, Sądowi z urzędu jest wiadomo, że takich spraw jest po kilkaset rocznie, nie ulega wątpliwości, że liczba rozpatrzonych skarg w roku 2017 także musiała być bardzo duża. Zatem brak w treści uzasadnienia organu podania dokładnej liczby spraw, nie jest, zdaniem Sądu, uchybieniem istotnym i nie może w analizowanej sprawie stanowić przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż uchybienie to nie ma wpływu na ogólną ocenę jej prawidłowości." Jednak liczba skarg, które wpłynęły do organu w danym okresie nie jest wiedzą powszechnie znaną tak, aby nie było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego. Może być to wiedza znana sądowi z urzędu, lecz nie może być to tylko ogólna konstatacja oparta pośrednio na domniemaniach, podobieństwach i przypuszczeniach sądu. Wprawdzie Sąd I instancji odwołał się w swoim uzasadnieniu także do informacji znanych mu z decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...].04.2016r. znak. [...] oraz decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...].06.2016r. znak [...]. Zaznaczyć jednak należy, że zawarta tam informacja dotyczy liczby skarg, próśb i wniosków za okres od 2010 roku do 2016 roku, a więc nawet nie obejmuje informacji w tym zakresie co do roku 2017 r. Organy w kontrolowanych decyzjach nie wskazały nawet o jakiego rzędu liczbę skarg mogłoby chodzić. Skoro organy w swoich decyzjach powołują się na fakt wysokiej liczby takich skarg za rok 2017, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby podały ją w sposób dokładny, nie poprzestając na ogólnikach. Inaczej nie sposób zweryfikować i ocenić twierdzeń organów, że zakres ilościowy informacji sprawia, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a kwalifikacją taką należy ocenić jako całkowicie arbitralną. Dopiero konkretne informacje związane z żądanymi dokumentami mogą doprowadzić do właściwej konstatacji, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie. W konsekwencji zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien więc złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.