II GZ 676/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B.K.-O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 18 września 2013 r.; sygn. akt I SO/Ke 7/13 w przedmiocie odrzucenia wniosku o ukaranie organu grzywną za nieprzekazanie skargi na bezczynność do Sądu w sprawie ze skargi B.K.-O. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie bezczynności organu polegającej na nieudzieleniu odpowiedzi na pismo skarżącej postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 18 września 2013 r. odrzucił wniosek B.K.-O. o wymierzenie grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. skargi na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Zarządzeniem z dnia 9 października 2012 r. Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. przekazał do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę na bezczynność tego organu wraz z załącznikami, wniesioną do Sądu przez B.K.–O. dnia 24 sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. skarżąca wezwała ZUS do natychmiastowego udzielenia odpowiedzi na skargę i przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy, pod rygorem skierowania do Sądu wniosku o nałożenie na ZUS grzywny na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 54 § 2 i art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. (zatytułowanym "skarga"), B.K.-O. wniosła o wymierzenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. grzywny, na podstawie art. 54 § 2 i art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie odszkodowania, określonego w art. 154 § 4 i § 5 p.p.s.a. za "przetrzymywanie" skargi na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i za nieudzielanie odpowiedzi na skargę z dnia 24 sierpnia 2012 r., pomimo zarządzenia Przewodniczącego I Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 9 października 2012 r. i pomimo wezwania przez skarżącą. Jednocześnie skarżąca (w oparciu o art. 55 § 2 ustawy p.p.s.a.) wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi z dnia 24 sierpnia 2012 r., który załączyła do pisma. W odpowiedzi na pismo skarżącej ZUS wskazał, że skarga z dnia 24 sierpnia 2012 r. na bezczynność organu dotyczyła korespondencji, którą wnioskodawczyni skierowała do ZUS w dniu 10 stycznia 2012 r., nie zaś konkretnej wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że we wspomnianej korespondencji B.K.–O. domagała się wyjaśnień dotyczących kwot potrąconych decyzją ZUS z dnia [...] lutego 2008 r. Organ wskazał, że m.in. pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. udzielił odpowiedzi na zarzuty skarżącej. Ponadto organ rentowy zaznaczył, że pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyjaśnił wnioskodawczyni, iż w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. zawarte zostało ostateczne stanowisko dotyczące wyrównania świadczenia decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. w związku z tym, że nie wystąpiły nowe okoliczności mające wpływ na jego zmianę. Ponadto organ podkreślił, że pismem z dnia [...] września 2012 r. poinformował skarżącą, iż (zgodnie z treścią art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, z późn. zm., dalej: u.s.u.s.) od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych można wnieść odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. 1964, nr 43, poz. 296). Organ zaznaczył, że rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych i do jej rozpoznania właściwy jest sąd okręgowy (zgodnie z art. 477 8 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego), nie zaś sąd administracyjny. Organ wskazał ponadto, że sprawa rozpoznawana była przez Sąd Okręgowy w K. i rozstrzygnięta została wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r. (sygn. akt VIU 3322/08). Następnie, skarżąca złożyła apelację od wyroku Sądu Okręgowego w K., wnosząc o uchylenie lub zmianę wyroku Sądu I instancji z uwagi na błędne ustalenia faktyczne dotyczące rozliczeń dokonanych przez ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Apelacja powódki została oddalona wyrokiem Sądu II instancji z dnia 27 maja 2009 r. (sygn. akt III Aua 437/09). Organ podniósł także, że przed Sądem Okręgowym w K. toczą się postępowania w sprawach z wniosku B.K.–O. przeciwko oddziałowi ZUS w K. (sygn. akt VU 140/13, VU 987/13 i VU 1111/13) w związku z czym akta skarżącej znajdują się w dyspozycji rozpoznającego opisane sprawy Sądu, co uniemożliwiło mu udzielenie odpowiedzi na skargę i przekazanie akt sprawy do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 18 września 2013 r. odrzucił wniosek B.K.-O. o wymierzenie grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Jak zaznaczył Sąd (w oparciu o przepisy art. 54 § 2, art. 55 § 1 i art. 154 § 6 p.p.s.a.) przesłanką wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody jej nieprzekaznia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd podkreślił jednak, że sam fakt ziszczenia się przesłanek określonych w art. 55 § 1 ustawy p.p.s.a. nie obliguje go do nałożenia na organ administracji grzywny. Jak wskazał Sąd, wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 ustawy p.p.s.a. Katalog zawarty w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. jest katalogiem zamkniętym, zaś odesłanie do przepisów szczególnych zamieszczone w § 3 ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepisy te w sposób wyraźny wskazują, że dla rozpoznania sprawy właściwym będzie sąd administracyjny. Sąd wskazał, że stosownie do § 1 pkt 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016), rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28-29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Sąd stwierdził, że skarga B.K.–O. nie dotyczy żadnej z wymienionych w § 1 pkt 2 rozporządzenia spraw, lecz dotyczy kwestii ustalenia wysokości świadczenia rentowego i podkreślił, że stosownie do art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji tego rodzaju stronie przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W związku z powyższym, Sąd wskazał, że wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest w okolicznościach niniejszej sprawy niedopuszczalny. Ponadto Sąd wskazał, że wniosek skarżącej o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi nie mógł zostać uwzględniony, gdyż stosownie do art. 55 § 2 ustawy p.p.s.a. jedną z przesłanek takiego rozpoznania skargi jest wymierzenie organowi grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.K.-O., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, jako wydanego na błędnej podstawie faktycznej i prawnej. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła bezpodstawne podzielenie stanowiska organu przy jednoczesnym braku zbadania meritum sprawy. Skarżąca podkreśliła, że jej skarga z dnia 24 sierpnia 2012 r., wbrew twierdzeniom organu i Sądu, dotyczyła konkretnej decyzji wydanej przez ZUS, a odmawiającej skarżącej prawa do szczegółowego rozliczenia dokonanych przez ZUS potrąceń w ramach prowadzonej przeciwko niej egzekucji administracyjnej. W ocenie skarżącej sprawa, której dotyczy skarga należy do katalogu spraw określonych w ustawie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Dokonując jednak wykładni powołanych powyżej przepisów uwzględnić należy również regulacje wyznaczające zakres właściwości sądów administracyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt I OZ 953/10). Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie (por. postanowienie NSA z dnia 3 października 2012r. sygn. akt I OZ 739/12). Zakres właściwości sądów administracyjnych opisany został w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują (w zakresie określonym w ustawie) kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W art. 3 § 2 p.p.s.a. określono enumeratywnie prawne formy działania administracji publicznej jak i bezczynności organu podlegające kognicji sądu administracyjnego. Katalog zawarty w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. jest katalogiem zamkniętym, zaś odesłanie do przepisów szczególnych zamieszczone w § 3 ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepisy te w sposób wyraźny wskazują, że dla rozpoznania sprawy właściwym będzie sąd administracyjny. Stosownie do § 1 pkt 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę przekazuje się rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28-29 u.s.u.s. Skarga B.K.–O. nie dotyczy żadnej z wymienionych w § 1 pkt 2 rozporządzenia spraw lecz dotyczy kwestii ustalenia wysokości świadczenia rentowego, a zatem nie znajduje się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Stosownie do art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji tego rodzaju stronie przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (o czym skarżąca została przez organ pouczona pismem z dnia [...] września 2012 r.). Podkreślić należy, że skarżąca zgodnie z pouczeniem złożyła wniosek do sądu powszechnego. Sprawa rozpoznawana była przez Sąd Okręgowy w K. i rozstrzygnięta została wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r. (sygn. akt VIU 3322/08). Wniesiona, pismem z dnia 12 lutego 2009 r., apelacja powódki została oddalona wyrokiem Sądu II instancji z dnia 27 maja 2009 r. (sygn. akt III Aua 437/09). Skarżąca początkowo, zgodnie z pouczeniem i treścią wskazanych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, prawidłowo wniosła wniosek do sądu powszechnego i sprawa ta została już rozstrzygnięta przez właściwy Sąd. Dopiero po niekorzystnym rozstrzygnięciu sporu przez właściwy w sprawie sąd powszechny, skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na bezczynność ZUS w postaci nieudzielenia odpowiedzi na jej pismo. Ponadto odnosząc się do treści skargi na bezczynność podkreślić należy, że dotyczyła ona korespondencji, którą wnioskodawczyni skierowała do ZUS w dniu 10 stycznia 2012 r., nie zaś konkretnej, wydanej przez ZUS decyzji administracyjnej. W skierowanej do ZUS korespondencji, będącej przedmiotem skargi, B.K.–O. domagała się wyjaśnień dotyczących kwot potrąconych i wyliczeń dokonanych w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. W związku z powyższymi ustaleniami, skarga nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, gdyż nie została wniesiona jako środek zaskarżenia konkretnej decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź aktu lub czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.