I OSK 1074/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz NSA Monika Nowicka Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 183/10 w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. prostuje z urzędu użyte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 183/10 we wszystkich przypadkach nazwisko "C." na "C.", 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 183/10 oddalił skargę K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach. Burmistrz Toszka decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną m.in. na podstawie art. 36 pkt 1 lit. c/, art. 40 ust. 2 i 3 i art. 106 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) odmówił K. C. przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. Jako uzasadnienie podał fakt, że strona nie zgłosiła się do komisji powołanej przez Wojewodę Śląskiego, a z tego powodu nie został sporządzony protokół oszacowania szkód powstałych w uprawach, co stanowi jeden z warunków ubiegania się o pomoc. W odwołaniu od tej decyzji K. C. podał, iż żniwa zakończył w dniu 18 lipca 2006 r., zaś komisja działała w sierpniu 2006 r. i dla ustalenia zniszczeń w celu uzyskania kredytu niskooprocentowanego. Działanie te były fikcyjne, gdyż prowadzono je po zakończeniu żniw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż organ ten nie mógł wobec braku protokołu ustalić czy gospodarstwo rolne strony było dotknięte suszą i to w stopniu przekraczającym 30% upraw rolnych. Na skutek skargi K. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 136/07 uchylił dwie decyzje. Sąd stwierdził, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Organy nie zajęły się bowiem kwestią powołania komisji ds. szacowania szkód wywołanych przez suszę, jak też trybem, zakresem i okresem jej funkcjonowania, co dla niniejszej sprawy może mieć znaczenie. Wprawdzie skarżący dołączył do skargi dokument obrazujący wysokość szkód, spowodowanych suszą w poszczególnych miejscowościach, lecz Sąd uznał go za niemiarodajny z powodu braku danych kto i dla jakich celów i w jakim trybie sporządził go. Zdaniem Sądu sprawa wymaga zbadania pod kątem możliwości ustalenia wysokości szkody w gospodarstwie rolnym skarżącego na podstawie szacunku szkód w podobnych gospodarstwach leżących w sąsiedztwie. Taki sposób ustalenia szkody byłby wystarczający dla poczynienia potrzebnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii faktycznych. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Burmistrz Toszka odmówił przyznania zasiłku przyjmując, iż K. C. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, natomiast takiemu ubezpieczeniu z mocy prawa podlegają jego synowie Marek C. i Grzegorz C., jako domownicy. Nadto organ wskazał, iż na terenie gminy Toszek występowanie suszy i jej rozmiary zależne były od wielu czynników jak: rodzaj upraw, właściwości retencyjne gleby, okres rozwojowy, nawożenie i inne zabiegi agrotechniczne. Z tego też powodu podstawą udzielenia pomocy na wniosek zainteresowanego jest protokół sporządzony przez komisję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję z uwagi na to, iż postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z dnia 30 października 2007 r., a w szczególności w zakresie ustalenia wysokości szkód spowodowanych suszą. Ponowną decyzją z dnia [...] października 2008 r. Burmistrz odmówił przyznania zasiłku. Organ zrelacjonował dokonane czynności procesowe, zapewniając stronie czynny w nich udział. Organ stwierdził, że żaden z rolników posiadających gospodarstwa w sąsiedztwie nie korzystał z zasiłków z tytułu szkód wyrządzonych suszą. Nie było więc możliwości ustalenia wysokości szkód spowodowanych suszą. Przesłuchani rolnicy nie byli w stanie wskazać, czy w gospodarstwie strony powstała szkoda w następstwie suszy. Organ przyjął więc, że brak jest dowodów i dokumentów, które pozwoliłyby ustalić wysokość szkody spowodowanej suszą. Tym samym organ nie miał możliwości porównania prawdziwości twierdzeń strony co do wysokości szkody w gospodarstwie rolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania K. C. i decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Toszka. Zdaniem organu odwoławczego K. C. jako rolnik nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i nie spełnia przesłanki określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. Z kolei jego synowie podlegają wprawdzie ubezpieczeniu, jednakże posiadają status domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników a nie rolnika, jak tego wymaga rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109). Skoro strona nie spełnia przesłanek podmiotowych to organ uznał za zbędne badanie innych przesłanek warunkujących prawo do świadczenia. Na skutek skargi K. C. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 164/09 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd przyjął, iż synowie skarżącego spełniają przesłanki z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., a uznanie ich za rolników uprawnia do ubiegania się o przedmiotową pomoc. Ponadto Sąd uznał, iż organ błędnie oceniając stronę podmiotową nie dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji w ramach realizacji zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 30 października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do meritum sprawy organ ten przytoczył treść § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., a następnie podał, iż zarządzeniem nr 307/06 Wojewody Śląskiego z dnia 26 lipca 2006 r. została w gminie Toszek powołana komisja do spraw oszacowania zakresu i wysokości szkód, doznanych w uprawach rolników w wyniku suszy, gradobicia i nadmiernych opadów atmosferycznych. Informacja o powołaniu komisji została rozpowszechniona w sposób zwyczajowo przyjęty przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w sołectwach i w mieście lub odczytanie w kościołach. Działalność komisji polegała na dokonaniu szacunku strat poprzez lustrację miejsc dotkniętych suszą i obliczenie wysokości strat spowodowanych przez nią. K. C. złożył wniosek o przyznanie zasiłku o pomoc w dniu 13 października 2006 r., jednakże nie zgłosił się do komisji i nie legitymuje się sporządzonym przez tę komisję protokołem. SKO przyjęło, że strona spełnia przesłanki podmiotowe do ubiegania się o pomoc, jednakże niezbędnym elementem jest określenie rozmiaru szkód. W wyroku WSA stwierdzono, iż co do zasady szkody te winny być oszacowane przez komisję, jednakże Sąd dopuścił możliwość skorzystania z innych środków dowodowych. Strona podała, iż wysuszenie zbóż na obszarze 6,5 ha wynosiło 50%, natomiast łąk i pastwisk 90%. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w postaci przesłuchania świadków nie pozwoliło na ustalenie wysokości szkód. Strona nie przedstawiła też żadnych dowodów i dokumentów, które mogłyby określić rozmiary szkód. Organ podał również, że żaden z rolników posiadających nieruchomości w sąsiedztwie nie złożył wniosku, co pozwoliłoby dokonać porównywalnego szacunku szkód. W tej sytuacji Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło zgłoszonej przez stronę szkody, a co za tym idzie brak jest przesłanek do przyznania żądanej pomocy. W skardze na powyższą decyzję K. C. zarzucił, że organy dążą do negatywnego załatwienia jego sprawy i nie przyznają się do błędnego przyjęcia co do statusu synów jako rolników. Organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich zaleceń zamieszczonych w wyroku WSA w Gliwicach. Organ oparł się o szczątkową analizę uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji dot. dowodu z przesłuchań świadków, a świadkowie ci stwierdzili, że uprawy na ich polach zostały zniszczone w 90% (świadek P. M.), a świadek nie zgłosił szkody, ponieważ nie wiedział o takiej możliwości. SKO nie wykonało zaleceń Sądu, gdyż nie dopuściło innych dowodów w celu ustalenia szkody, powstałej w następstwie suszy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przede wszystkim zwrócił uwagę na okoliczność, iż w niniejszej sprawie Sąd wypowiedział się dwukrotnie, za każdym razem uwzględniając skargę. Nawiązał również do wskazań zamieszczonych w wyroku z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 136/07, z których wynika, iż sprawa wymaga zbadania pod kątem możliwości ustalenia wielkości szkody w gospodarstwie rolnym skarżącego na podstawie szacunku szkód w podobnych gospodarstwach położonych w sąsiedztwie. Zdaniem Sądu taki sposób ustalenia szkody byłby wystarczający dla poczynienia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy kwestii faktycznych. To stanowisko zostało potwierdzone w drugim wyroku WSA z dnia 24 września 2009 r. Oceniając w świetle uzupełnionego materiału dowodowego wykonanie zaleceń sformułowanych przez Sąd w wyroku z dnia 30 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, iż przesłuchanie w obecności skarżącego rolników posiadających gospodarstwa rolne w sąsiedztwie strony wypełniło w całości wskazania zawarte w omawianym wyroku. Także w przypadku pozostałych zadań zamieszczonych w wyroku co do powołania komisji Sąd uznał, że zostały one wykonane. Sąd stwierdził, iż z uwagi na pełnioną przez skarżącego funkcję sołtysa wsi Pawonków posiadał on pełną informację o powołaniu komisji, a z racji pełnionej funkcji zobowiązany był do informowania innych rolników o możliwości ubiegania się o pomoc i zgłaszanie do komisji. Tym samym nie można organom zarzucić, że nie przeprowadziły postępowania dowodowego zgodnie z zaleceniami Sądu i nie wyjaśniły sprawy. Sąd powołał się nadto na przepis art. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi o charakterze pomocy społecznej, mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia. Świadczenia przyznawane są w oparciu o złożony wniosek i po przeprowadzeniu postępowania. Nie jest więc możliwe ustalenie wysokości przyznanych świadczeń w oparciu o szacunkowe straty. W tej sprawie deklarowane przez stronę straty nie zostały potwierdzone żadnymi dokumentami lub dowodami. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w wykonaniu zaleceń Sądu nie pozwoliło ustalić wysokości strat. Mimo więc spełnienia wymogu z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) nie można było spełnić warunku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. i ustalić, że zaistniała szkoda wynosiła powyżej 30%. Sąd zaaprobował stanowisko organu, że na terenie gminy Toszek wysokość strat spowodowanych suszą była zróżnicowana i uzależniona od wielu okoliczności. Sposób ustalenia szkody sugerowany przez skarżącego nie mógł więc być uwzględniony, ponieważ odwołuje się on do ogólnej sytuacji, a nie tej która była w jego gospodarstwie. Nie można organowi zarzucić skutecznie niewyjaśnienia danej sytuacji w przypadku kiedy nie jest to możliwe. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. W skardze kasacyjnej K. C. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego a w szczególności art. 2 i art. 6 ustawy o pomocy społecznej przez ich błędne zastosowanie, albowiem skarżący spełnia warunki do przyznania świadczenia z uwagi na to, że wskazał na szkody w uprawach, które dotknęły jego gospodarstwo na skutek suszy. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy organowi w celu wydania decyzji administracyjnej przyznającej zasiłek celowy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kwestionuje główne założenie, które legło u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Skarżący podtrzymuje argumentację zawartą w skardze od decyzji SKO. Nie zgadza się z argumentacją powołaną przez WSA, jakoby odwołujący nie spełnił wymogów proceduralnych związanych z konicznością oszacowania strat przez odpowiednią komisję, która sporządziłaby protokół strat. Skarżący stwierdza, że zgłosił organowi gminy zniszczenie w uprawach, złożył wniosek o przyznanie zasiłku na pokrycie strat spowodowanych suszą. Organ, który wniosek przyjął, winien oszacować straty zwracając się do odpowiedniego organu o powołanie komisji. Logicznym jest, że to nie poszkodowany powołuje komisję, lecz odpowiedni organ. Skarżący wskazał równocześnie wysokość szkód, a zatem błędnie WSA uznał, że wartość szkód nie została oszacowana. Niezgłoszenie się do komisji i niesporządzenie protokołu nie może stanowić podstawy odmowy przyznania zasiłku. Wiadomym było, że na obszarze, na którym prowadzi skarżący gospodarstwo rolne były anomalia pogodowe, spowodowały straty w skali gminy, a straty te zostały określone przez skarżącego. Ponadto skarżący stwierdził, że fakt powołania komisji nie został w sposób należyty ogłoszony, zatem skarżący mógł nie wiedzieć, że komisja taka działa. W tych okolicznościach istniały stosowne podstawy do przyznania zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, iż w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których stanowi art. 183 § 2 P.p.s.a. Sąd odwoławczy ograniczył się do kontroli instancyjnej tylko w zakresie zamieszczonych w skardze podstaw kasacyjnych. Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych, wskazania naruszonych przepisów z opisem na czym naruszenie to polegało, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania także wykazanie, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej uzależniona jest jej skuteczność. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisu art. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi o celach pomocy społecznej oraz subsydiarnym charakterze pomocy społecznej (ust. 1) oraz określa organy zobowiązane do organizowania tej pomocy (ust. 2). Przywołując ten przepis w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył prawa, bowiem pomoc o którą ubiegał się skarżący mieściła się w celach pomocy społecznej, aczkolwiek podstawę do jej udzielenia stanowił przepis art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 ustawy o pomocy społecznej należy stwierdzić, iż przepis ten zawiera tzw. słowniczek, w którym ustawodawca wyjaśnił treść użytych w ustawie określeń. Przepis ten posiada rozbudowaną strukturę i składa się z 16 punktów. Skarga kasacyjna nie precyzuje o którą jednostkę redakcyjną chodzi w tym przypadku, natomiast zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na domyślanie się który z punktów przepisu art. 6 ustawy autor uznał za naruszony przez Sąd pierwszej instancji przez jego błędne zastosowanie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odpowiada postawionym zarzutom naruszenia prawa materialnego, gdyż autor skargi podważa prawidłowość argumentacji sądu i prawidłowość rozumowania przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Taki sposób sporządzenia uzasadnienia zdaje się wskazywać na zamiar postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jednakże autor skargi kasacyjnej ani w jej petitum, ani w uzasadnieniu żadnego przepisu proceduralnego nie wskazuje. Z powyższych względów z uwagi na wadliwe sporządzenie środka zaskarżenia, który nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.