I OSK 1384/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Bk 157/17 w sprawie ze skargi B. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od B. F. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 157/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w wyniku rozpoznania skargi B. F. (dalej także jako skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej także Dyrektor lub organ) w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji: zobowiązał organ do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z 24 maja 2017 r. – w terminie 7 dnia od dnia zwrotu akt organowi; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącej 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Do 28 lutego 2017 r. B. F. pełniła służbę w Izbie Celnej w Białymstoku na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu rewidenta celnego. W dniu 16 maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., zwanej dalej: "przepisy wprowadzające") otrzymała ona propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku od 1 czerwca 2017 r. W dniu 25 maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia, jednakże dzień wcześniej złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku odwołanie skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od zawartej jej zdaniem w propozycji zatrudnienia decyzji o zwolnieniu ze służby. Dyrektor temu odwołaniu nie nadał biegu. Pismem z 14 czerwca 2017 r. Dyrektor poinformował skarżącą, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy złożonej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie - nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. W dniu 21 lipca 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora co do braku nadania biegu jej odwołaniu. W piśmie z 24 sierpnia 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na zażalenie poinformował skarżącą, że nie może być ono rozpatrzone we wskazanym przez stronę trybie art. 37 § 1 k.p.a. albowiem w sprawie przedstawienia propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skarżąca wywiodła przedmiotową skargę, zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku bezczynność w zakresie wykonania obowiązku przedstawienia złożonego odwołania organowi wyższego stopnia. Wskazała, że ingerencja w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji, a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. W świetle art. 132 k.p.a. organ, który wydał decyzję jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od otrzymania odwołania, tymczasem organ nie chce przekazać jej odwołania do Szefa KAS, ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Przytaczając art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Ponieważ w sprawie przekształcenia stosunku służbowego skarżącej w stosunek pracy nie została wydana decyzja, nie przysługiwało od niej odwołanie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że podlegała ona uwzględnieniu, albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., czyli obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że przepisy art. 132 i art. 133 k.p.a. istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi pierwszej instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy zgodnie z art. 134 k.p.a. Przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Na organie administracji publicznej ciąży więc ustawowy obowiązek, a stronie służy uprawnienie żądania jego wykonania. Sąd ten podniósł, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i stwierdził, że skarżąca spełniła wymogi formalne jej wniesienia, bowiem 21 lipca 2017 r. złożyła do organu wyższego stopnia zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., a po uzyskaniu odpowiedzi z 24 sierpnia 2017 r. wniosła przedmiotową skargę na bezczynność. Uwzględniając przedmiotową skargę Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do wykonania w terminie 7 dni od zwrotu akt organowi obowiązku przesłania złożonego przez skarżącą odwołania organowi wyższego stopnia, tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3 orzeczenia), z uwagi na niejednolite interpretacje przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi, uchylenia zaskarżonego wyroku ewentualnie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 i ait. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) przez nietrafną ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że przyjęta przez funkcjonariusza propozycja zatrudnienia jest innym, niż określony w pkt 1-3 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlega kontroli sądowoadministracyjnej, w tym w zakresie bezczynności. Wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Sąd skutkowała niewłaściwym ich zastosowaniem w przedmiotowej sprawie. 2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a, art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. przez niezasadne uwzględnienie skargi na bezczynność i nieodrzucenie skargi w sytuacji, gdy istniała podstawa do takiego rozstrzygnięcia. 3. art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 9 p.p.s.a. oraz art. 133 w związku z art. 104 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez nietrafne wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku powinien nadać bieg odwołaniu przez przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, w sytuacji gdy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie gdyż propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, jak również innym, niż określony w pkt 1-3 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który uznał skargę B. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Stwierdził m.in., że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., czyli przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu – Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z dnia 24 maja 2017 r. – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi, a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro przepisy art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 4 , art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują możliwości stosowania w sprawie dotyczącej przyjętej przez dotychczasowego funkcjonariusza propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i wywiedzenie z art. 133 K.p.a. obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku przekazania pisma "odwołanie" wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odwołania, jest błędne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania za dopuszczalną. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, iż z art. 3 § 3 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje: - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3, jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnić należy, iż ocena przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu i zawartego w niej żądania w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a następnie rozważenia zasadności skargi w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skarżąca do dnia 28 lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w Białymstoku na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu rewidenta celnego. W dniu 16 maja 2017 r. doręczono skarżącej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające ustawę o KAS), otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku od dnia 1 czerwca 2017 r. W dniu 25 maja 2017 r. przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia przedmiotowej propozycji), jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Jednocześnie skarżąca w dniu 24 maja 2017 r. wniosła odwołanie od otrzymanej propozycji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w podanych okolicznościach faktycznych skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji od przedłożonej jej propozycji zatrudnienia jest dopuszczalna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona skarżącej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W przypadku, gdyby skarżaca w terminie określonym w art. 170 ust. 2 omawianej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 cyt. ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jednocześnie ponownie podkreślić należy, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do złożonej skarżącej w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wyżej podano, przedstawiona skarżącej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, od której złożyła ona odwołanie, nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie tej propozycji skutkowało przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy, a spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W związku z tym stwierdzić należy, iż wniesione przez skarżącą do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku odwołanie, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy K.p.a. Oznacza to, że na nierozpoznanie tego pisma skarga na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., nie przysługuje. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Ponownie wskazać należy, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu w sprawie "odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby". Biorąc pod uwagę ww. uchwałę zauważyć należy, że: po pierwsze, wbrew stanowisku skarżącej, w przedmiotowej propozycji pracy nie jest "zawarta" decyzja o zwolnieniu jej ze służby; po drugie, dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej, w wyniku przyjęcia przez nią nowych warunków zatrudnienia z [...] maja 2017 r., uległ przekształceniu w stosunek pracy. Skoro na propozycję zatrudnienia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to skarga nie może także przysługiwać na bezczynność w zakresie przekazania "odwołania" od tej propozycji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Jest to konsekwencja przyjęcia, że propozycja z [...] maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo zauważyć należy, że stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy, więc w tej materii wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych na rzecz sądów powszechnych. Skoro ww. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej, to "odwołanie" od tego pisma nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na bezczynność w zakresie rozpatrzenia takiego "odwołania" skarga do sądu administracyjnego również nie przysługuje (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), bowiem złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia nie wszczęło postępowania, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku do merytorycznego rozpoznania skargi B. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania – było niedopuszczalne. W tej sprawie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów podanych w skardze kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżąca [...] nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej, niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, zgodnie z którym , jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.