II SA/Sz 681/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w dniu 27 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić skargę, zwrócić stronie skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...]) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], Wojewoda Z. uchylił odmowną decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] i zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla H. Spółce z o.o., obejmującego budowę budynku handlowo-usługowego wraz zagospodarowaniem terenu w postaci układu wewnętrznej komunikacji kołowej, pieszej i małej architektury, na działce nr [...] położonej przy ul. K. w P., obr. P. [...], gm. P.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, na wskazaną wyżej decyzję organu II instancji, złożył Powiat P. reprezentowany przez Starostę P. . Jednocześnie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu [...] czerwca 2022 r. na rachunek sądowy wpłynęła kwota [...]zł, uiszczona tytułem wpisu sądowego od ww. skargi (dowód: wydruk potwierdzenia elektronicznego, k. 17 akt sądowych). W odpowiedzi na wezwanie sądowe, strona skarżąca w piśmie z dnia [...] października 2022 r., precyzując interes prawny do wniesienia skargi podniosła, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są m.in. właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Argumentowała w ślad za skargą, że budowa obiektu handlowo-usługowego odbywa się na działce nr [...] obr. P. [...], w miejscu parkingu strzeżonego. Parking ten posadowiony jest częściowo również na działce nr [...] obr. P. [...], stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej nr [...], stanowiącej własność Powiatu P. . W toku postępowania administracyjnego nie dokonano uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej (powiatowej) zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego inwestycją budowlaną i przyległego do pasa drogowego, pod kątem możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Strona skarżąca zauważyła, że w skardze wskazywała ponadto na naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, a także § 39 pkt 10 lit. a uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]. Według strony skarżącej, wszystkie wskazane wyżej zarzuty wskazują na naruszenie prawa własności Powiatu P. . Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w toku postępowania odwoławczego naruszony został art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca uważa, że fakt wydania przez Starostę P. decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę w pierwszej instancji, pozostaje tu bez znaczenia. Rola organu, jakim był Starosta P. w pierwszej instancji, ograniczała się do pełnienia funkcji gospodarza postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Natomiast obecnie Powiat P. występuje w roli właściciela działki nr [...], realizującego swoje uprawnienia właścicielskie, jak i w roli zarządcy drogi. Potwierdzeniem powyższego, było uznanie Zarządu Powiatu w P. za stronę w postępowaniu administracyjnym, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Dalej strona skarżąca argumentowała, że w przypadku przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, rozważenia wymaga, czy decyzja organu I instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), a w konsekwencji konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego, łącznie z decyzją organu II instancji. O ile bowiem nie zachodzi możliwość występowania Powiatu P. w podwójnej roli – organu i strony, o tyle interes prawny wyprowadzony z przywołanych przepisów prawnych, kwalifikuje stronę skarżącą, jako stronę. Przymiot ten pozwoliłby stronie skarżącej, w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzonego przez inny organ, w pełni zrealizować przysługujące mu uprawnienia procesowe. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.s.a."), w innym przypadku skarga jest niedopuszczalna. Stosownie bowiem do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym - które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela - przyjęto, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy jest organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym. Stworzenie organowi I instancji możliwości prawnej dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby równości broni jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016, sygn. I OPS 2/15, opubl. ONSAiWSA 2016/4/54). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że skargę na decyzję organu II instancji wniósł Powiat P. , reprezentowany przez Zarząd na czele ze Starostą P. , będący jednocześnie organem I instancji w postępowaniu administracyjnym wywołanym wnioskiem inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Fakt ten wyłącza możliwość dochodzenia przez Powiat interesu prawnego, a tym samy świadczy o tym, że strona skarżąca nie posiada legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji Wojewody Z. wydanej w tej samej sprawie w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, przedstawionej na wezwanie sądowe do wykazania interesu prawnego i powołanych w tej argumentacji przepisów prawa, Sąd wskazuje, że rola samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego (patrz uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03). Może być ona – jako osoba prawna – stroną postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stroną postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego, tak jak w niniejszej sprawie, wyznaczyć rolę organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., Wtedy będzie on "bronił" interesu prawnego jednostki samorządu w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Jak wyjaśnił NSA w powołanej wyżej uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano jego sposób reprezentacji. Niezależnie zatem od tego, który z reprezentantów powiatu jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W powyższej uchwale wskazano ponadto, że prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2, stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 u.s.p. czy też art. 86 ust. 2 u.s.w. Natomiast sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Z kolei art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina (także powiat) korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy (także powiatu) ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26. Zaznaczyć przy tym należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawa materialnego, z której można wywieść, że w stosunku do danego podmiotu istnieje prawo lub obowiązek określonego zachowania. Sam fakt uczynienia podmiotu stroną postępowania wskutek doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie, nie czyni tego podmiotu stroną postępowania w ujęciu materialnym (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 901/21). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko judykatury wskazujące, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie oznacza ograniczenie zakresu uprawnień procesowych tych jednostek. Podkreślenia bowiem wymaga, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (patrz postanowienia: NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12; z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2153/20). Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Trybunał zwrócił uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Trybunał nie zgodził się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania Podsumowując Sąd stwierdził, że Powiat P. którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie, co czyni wniesioną skargę niedopuszczalną z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę odrzucił, o czym orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł jak w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ww. ustawy. Wobec odrzucenia skargi, Sąd nie badał wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.