II OSK 952/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 192/09 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie powołania skarbnika gminy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S., nr [...], z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie powołania E.J. na stanowisko skarbnika Gminy S.. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie: W dniu 7 stycznia 2009 r. Wojewoda Mazowiecki, działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w sprawie powołania z dniem 1 kwietnia 2008 r. E.J. na stanowisko skarbnika Gminy S.. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), zgodnie z którym skarbnik gminy, jako pracownik samorządowy, winien posiadać wyższe wykształcenie. Skarżący organ wskazał, iż przepis ten wyklucza możliwość powołania na stanowisko skarbnika gminy osoby, która nie posiada wykształcenia wyższego. Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie przewidują odstępstwa od tej reguły. W ocenie Wojewody Mazowieckiego zaskarżona uchwała, którą powołano na stanowisko skarbnika gminy osobę niespełniającą wymogów określonych w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, jest rażąco sprzeczna z prawem i skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności przez Sąd. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wymagania kwalifikacyjne odnoszące się do głównych księgowych jednostek sektora finansów publicznych zostały uregulowane w art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z pkt 3 lit. b/ powołanego przepisu głównym księgowym może być osoba, która ukończyła średnią, policealną lub pomaturalną szkołę ekonomiczną i posiada co najmniej 6-letnią praktykę w księgowości. W ocenie organu przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Rada Gminy S. wskazała, iż E.J. powołana zaskarżoną uchwałą na stanowisko Skarbnika Gminy S. spełnia warunki określone w art. 45 ust. 2, a w szczególności art. 45 ust. 2 pkt 4 lit. b/ ustawy o finansach publicznych. Ukończyła Liceum Ekonomiczne w Mławie oraz posiada ponad trzydziestoletnią praktykę w księgowości. W Urzędzie Gminy S. jest zatrudniona od 1 września 1978 r., zaś od 1993 r. do chwili powołania na stanowisko skarbnika zatrudniona była na stanowisku podinspektora ds. księgowości szkół. Nadto obecnie jest ona studentką Wydziału Ekonomii Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Ciechanowie. Uwzględniając skargę Wojewody Mazowieckiego i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w dacie podjęcia tej uchwały status prawny pracowników samorządowych określała ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Artykuł 3 tej ustawy określił ogólne wymogi, jakie powinni spełniać pracownicy samorządowi. Z ust. 4 tegoż artykułu wynika, że pracownikiem samorządowym zatrudnionym na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba spełniająca wymogi określone w ust. 1, ust. 3 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 1 tego artykułu a nadto posiadająca wyższe wykształcenie (art. 3 ust. 4 pkt 2 wymienionej ustawy). Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 5 omawianej ustawy Rada Ministrów określiła w rozporządzeniu z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.), że stanowisko skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) należy do kierowniczych stanowisk urzędniczych w gminach. Z przepisów tych wynika więc, że osoba zajmująca stanowisko skarbnika gminy musi posiadać wyższe wykształcenie. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) głównym księgowym może być osoba, która ukończyła ekonomiczne jednolite studia magisterskie, ekonomiczne wyższe studia zawodowe, uzupełniające ekonomiczne studia magisterskie lub ekonomiczne studia podyplomowe i posiada co najmniej 3-letnią praktykę w księgowości (lit. a), ukończyła średnią, policealną lub pomaturalną szkołę ekonomiczną i posiada co najmniej 6-letnią praktykę w księgowości (lit. c). Cytowany przepis art. 45 zawiera jednocześnie w ust. 7 zapis, że przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 887/08 (Lex nr 443779), art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących głównego księgowego do skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Konstrukcja odpowiedniego stosowania wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych i może dotyczyć wyłącznie kwestii nieuregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych. Odpowiednie stosowanie, to wprowadzenie rozwiązań prawnych do kwestii prawnie nieuregulowanych. W takim zakresie zatem można mówić o odpowiednim stosowaniu, przy tym odpowiednie stosowanie może uwzględniać cechy właściwe regulacji ustawy o pracownikach samorządowych. Uwzględnienie cech właściwych prowadzi do wyznaczenia zakresu odpowiedniego stosowania, które oznaczać może, że niektóre przepisy dotyczące głównego księgowego nie będą miały zastosowania do skarbnika, niektóre przepisy będą stosowane z modyfikacją dostosowaną do materii powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, niektóre zaś będą stosowane wprost. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w myśl stanowiska NSA wyrażonego w powołanym wyżej wyroku, którego zasadność w pełni podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę, regulacja zawarta w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, dotycząca wymagań w zakresie wyższego wykształcenia pracowników zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze, wyłącza stosowanie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Zatrudnienie więc E.J., która nie posiada wyższego wykształcenia, na stanowisku skarbnika gminy naruszyło art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Fakt ten daje podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wymieniony wyrok zaskarżyła Rada Gminy S. skargą kasacyjną, Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104) przez przyjęcie, że wymieniony przepis ustawy o finansach publicznych nie stanowi lex specialis w stosunku do unormować zawartych w powołanych przepisach ustawy o pracownikach samorządowych. Wobec tego zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 887/08 (Lex nr 443779). Sąd stwierdził w nim, że "regulacja w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) wymagań w zakresie wyższego wykształcenia wyłącza stosowanie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.". Niewątpliwie przepis art. 45 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w sposób ogólny określa wymogi, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o stanowisko głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych. W zakresie wykształcenia przepis ten określa wymóg zarówno wyższego jak i średniego wykształcenia ekonomicznego. Zgodnie jednak z ust. 7 tego artykułu przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku "Zastosowanie konstrukcji odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących głównego księgowego do skarbnika wymagało ustalenia zakresu odpowiedniego stosowania. Konstrukcja odpowiedniego stosowania wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Konstrukcja odpowiedniego zastosowania może dotyczyć wyłącznie kwestii nieuregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych. Odpowiednie stosowanie to wprowadzenie rozwiązań prawnych do kwestii prawnie nieuregulowanych. W takim zakresie zatem można mówić o odpowiednim stosowaniu, przy tym odpowiednie stosowanie może uwzględniać cechy właściwe regulacji ustawy o pracownikach samorządowych. Uwzględnienie cech właściwych prowadzi do wyznaczenia zakresu odpowiedniego stosowania, które oznaczać może, że niektóre przepisy dotyczące głównego księgowego nie będą miały zastosowania do skarbnika, niektóre przepisy będą stosowane z modyfikacją dostosowaną do materii ustawowej powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, niektóre zaś będą stosowane wprost. Regulacja w art. 3 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych wymagań w zakresie wyższego wykształcenia wyłącza stosowanie art. 45 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy o finansach publicznych." Zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 3 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 45 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 powołanej ustawy o finansach publicznych nie jest usprawiedliwiony. Przyjęta konstrukcja prawna odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących głównego księgowego do skarbnika wyłącza stosowanie reguł stosunku przepisu lex specialis ustawy o finansach publicznych do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził zatem w pełni prawidłową wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.