II SA/Ol 656/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg U. W., M. W. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargi. UZASADNIENIE Decyzją z dnia "[...]" r., działając na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.), dalej jako: u.g.n., Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości (w pasie technologicznym o szerokości 7m i łącznej powierzchni 4398m2), stanowiących własność M.i U. W., położonych w obrębie S., gmina M., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr "[...]" o pow. 6,6213ha, nr "[...]" o pow. 1,4640, nr "[...]"o pow. 1,2723 ha, nr "[...]" o pow. 0,3939 ha, poprzez zezwolenie Spółce A., , na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci przebudowy elektroenergetycznej linii napowietrznej mM 0,4 kv wraz z wymianą 12 słupów, zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 1, stanowiącym integralną część decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji, odwołujący się zarzucili, że decyzja jest niezgodna z decyzją nr "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ przewiduje wymianę wszystkich słupów, a nie tylko uszkodzonych, jak wskazano w decyzji nr "[...]". Ponadto, w sprawie zakończonej decyzją nr "[...]" postępowanie zostało wznowione i decyzja nr "[...]" zostanie niewątpliwie uchylona. Wnioskodawca usiłuje uzyskać możliwość budowy nowej linii energetycznej "pod płaszczykiem" przebudowy dotychczas istniejącej. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]"r., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji jest art. 124 u.g.n., który ma charakter uregulowania szczególnego i musi być interpretowany dosłownie. Ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione, aby decyzja mogła być wydana tj.: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami, inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał do twierdzenia, że spełnione w sprawie zostały przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Inwestycja jest celem publicznym. Bezzasadny jest zarzut stron dotyczący zastosowania innych przewodów, niż zawartych w treści decyzji nr "[...]". W treści decyzji nr "[...]" pojawił się błąd w oznaczeniu przewodów – AsXSSn4x70. Zarówno w załączniku graficznym do decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" r., w treści specyfikacji technicznej wykonania i odbioru prac projektowych, wniosku pełnomocnika Spółki A o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i załączników graficznych wprost wynika, że przewody AL mają zostać wymienione na przewody AsXSn4x70. Zdaniem organu drugiej instancji, spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami zmierzającymi do wydania zgody przez właściciela nieruchomości na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Organ drugiej instancji stwierdził, że bez znaczenia jest fakt, że odwołujący złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr "[...]" . Decyzja Starosty w przedmiotowej sprawie wydana została w dniu "[...]" r., a 9 kwietnia został złożony wniosek o wznowienie postępowania. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie zaś reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem inwestycji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia, które zostały spełnione w niniejszej sprawie. Lokalizacja inwestycji jest zgodna z ostateczną decyzją Wójta Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" r., w której zostały ustalone warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegające m.in. na wymianie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej nN 0,4kv wraz z wymianą 12 słupów na przedmiotowych działkach. Decyzja stała się ostateczna w dniu "[...]" i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Postępowanie wznowieniowe nie zostało dotychczas zakończone, tym samym, organ nie mógł uchylić się od rozpatrzenia wniosku inwestora i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 124 u.g.n. W skargach wniesionych do tut. Sądu na decyzję Wojewody z dnia "[...]" , skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.),dalej jako: "k.p.a.", poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 2) art. 61 k.p.a., poprzez rozpatrzenie sprawy niezgodnie ze złożonym wnioskiem; 3) art. 77 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia niezbędnego materiału dowodowego; 4) art. 80 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów w sprawie; 5) art. 124 u.g.n., poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości niezgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 6) art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n., poprzez wydanie decyzji w warunkach bezwzględnie uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym, wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa. Skarżący wskazali, że wnioskodawca wystąpił o wymianę przewodów na AsXSn 4x70, zwiększenie wysokości zawieszenia przewodów oraz zmianę parametrów słupów. Prace będą polegały na wymianie istniejącej linii napowietrznej oraz wymianie slupów. Wniosek ten jest całkowicie niezgodny z wydaną decyzją nr "[...]" i jako taki powinien zostać oddalony. Zgodnie z tą decyzją, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego miało służyć wyłącznie przebudowie istniejącej linii energetycznej wraz z realizacją konkretnie wskazanych prac. Zamiarem wnioskodawcy jest natomiast całkowita wymiana istniejącej linii, w tym wszystkich jej słupów, jak i przewodów. Jego zamiarem jest zwiększenie średnicy słupów w stosunku do istniejącej oraz zwiększenie wysokości usytuowania przewodów. Niezależnie od powyższego, wnioskodawca wskazał, że zamierza użyć przewodów AsXSn, 4x70, zamiast przewidzianych w decyzji Nr "[...]" przewodów AsXSSn 4x70. Wydana przez Starostę decyzja jest sama w sobie niezgodna z decyzją nr "[...]" i jako taka, już z tego względu, zasługuje na uchylenie. Skarżący nie zgodzili się z organem, że wskazywane przez stronę różnice w przewodach przewidzianych do montażu wynikają rzekomo wyłącznie z błędu literowego zawartego w decyzji nr "[...]" Wojewoda nie może w ramach niniejszego postępowania ani prostować, ani odmiennie od literalnej treści interpretować decyzji nr "[...]". Tym samym, za niedopuszczalne należy uznać samodzielne i samowolne zmienianie treści decyzji nr "[...]" w zakresie wskazanych tam rodzajów przewodów. W ocenie skarżących, również wskazana w decyzji powierzchnia 4.398m2 nie wynika z jakichkolwiek zamieszczonych tam danych i jej przyjęcie jest dowolne. Odnosząc się do kwestii wznowienia postępowania w sprawie decyzji nr "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, skarżący wskazali, że decyzja ta została uchylona decyzją Wójta Gminy decyzją z dnia "[...]" r. Strona wielokrotnie wnosiła o wstrzymanie wykonania decyzji Nr "[...]" , co było obowiązkiem organu administracji. W tym stanie rzeczy, wydanie przez Wojewodę zaskarżonej decyzji nastąpiło w sytuacji, w której decyzja nr "[...]" powinna mieć zawieszoną moc prawną poprzez wstrzymanie jej wykonania, a tym samym, nie mogłaby stanowić podstawy dalszego procedowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda w całości podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Sprawa została rozpoznana na podstawie akt sprawy i według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 124 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje - jak stanowi cytowany przepis - zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 powołanej ustawy). Należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępny w Internecie). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, dostępne w Internecie). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Bezsporny jest bowiem fakt, że Spółka, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości należących do skarżących, realizuje cel publiczny, o którym mowa w myśl art. 6 pkt 1 u.g.n. Przedmiotowa inwestycja polega bowiem na przebudowie linii napowietrznej - wymianie uszkodzonych słupów. Wątpliwości Sądu nie budzi też fakt, że jest inwestycja zgodna z decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, która pozostawała w obrocie prawnym w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy. Zarzut skargi, że nastąpiło samodzielne i samowolne zmienianie treści decyzji nr "[...]" w zakresie rodzaju wskazanych tam przewodów – tj. AsXSSn 4x70 zamiast AsXSn nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, ocenie w przedmiotowej sprawie nie podlega decyzja nr "[...]" , a decyzja Wojewody z dnia "[...]" r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Sąd nie może więc w przedmiotowej sprawie oceniać decyzji nr "[...]" . To prawda, że w decyzji tej organ wskazał, że w ramach inwestycji nastąpi wymiana przewodów z AL na AsXSn 4x70, a w decyzji nr "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji wskazano, że nastąpi wymiana przewodów z AL. Na AsXSSn 4x70. Nie oznacza to jednak, że decyzja ta jest niezgodna z decyzją nr "[...]". Różne oznaczenie przewodów w obu decyzjach pozostaje bowiem bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem nie ulega wątpliwości, że chodzi o wymianę przewodów na: AsXSn 4x70. Wynika to wprost z załącznika nr 1 arkusza nr 4, nr 2 i nr 3 do decyzji nr "[...]" , stanowiącego integralną część tej decyzji, a także z wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Nie może być więc mowy o użyciu innych przewodów, niż przewidziane w decyzji i mamy do czynienia wyłącznie z omyłkowym wpisaniem dodatkowej litery: "S". Sąd nie podziela też stanowiska skarżących, że inwestycja nie stanowi przebudowy istniejącej linii energetycznej, a budowę od początku z zachowaniem jedynie linii dotychczasowego przebiegu. Wskazać należy, że zakres prac, polegający na przebudowie elektroenergetycznej linii napowietrznej nN 0,4 kv został określony w decyzji organu pierwszej instancji i polegać ma na wymianie 12 słupów – we wniosku wskazanych jako uszkodzonych słupów. We wniosku wskazano też, że obecna linia wybudowana została w roku 1967 i wymaga przebudowy ze względu na znaczny stopień wyeksploatowania urządzeń. Wskazano, że dzięki wymianie przewodów nieizolowanych na izolowane, uziemieniu słupów funkcyjnych oraz wymianie uszkodzonych, nadkruszonych słupów zwiększy się bezpieczeństwo osób mieszkających w pobliżu linii. Wymienione przewody zawieszone będą w normatywnych, obecnie obowiązujących odległościach od ziemi, co zapewni bezpieczeństwo i ułatwi eksploatację terenów znajdujących się pod linią, a dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości nie ulegnie zmianie. Słupy znajdujące się na działkach nie zmienią swojej lokalizacji, zostaną tylko wymienione na nowe. Na działkach nie przewiduje się dodatkowych urządzeń, a jedynie wymianę istniejącej infrastruktury służącej do przesyłu i dystrybucji energii na nową. Powyższe w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że inwestycja jest przebudową, a nie – jak twierdzą skarżący – budową od początku obiektu. Nie można też zgodzić się z zarzutem, że inwestycja jest niezgodna z decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji tej wskazano, że inwestycja stanowi przebudowę sieci elektroenergetycznej, w tym: wymianę przewodów, wymianę uszkodzonych słupów napowietrznej linii 0,4 kv obw. 0,1, 0,2 zasilanych ze stacji transformatorowej OS-0006 S. W sentencji tej decyzji nie wskazano ilości słupów do wymiany, została ona określona w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z dnia "[...]" r. Nie oznacza to jednak, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Fakt, że wymiana ma dotyczyć – jak podnoszą skarżący – wszystkich słupów nie oznacza żadnej sprzeczności, bowiem uszkodzone mogą być wszystkie słupy. Rodzaj uszkodzeń może być bowiem różny i nie muszą to być wyłącznie nadkruszone słupy. Pozostałe zaś prace stanowią również o przebudowie, a nie budowie nowej linii elektroenergetycznej. Organ w swojej decyzji określił też wielkość zajęcia – pas technologiczny o szerokości 7 m i łącznej powierzchni 4.398m2 i nie ma żadnych przesłanek, aby to kwestionować biorąc pod uwagę dane, zawarte w dokumentacji sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji określa jednocześnie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomości skarżących, jak i zakres uszczuplenia władztwa w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie, w ocenie Sądu, odpowiadają prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących wstrzymania wykonania decyzji nr "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy wskazać, że zarzuty te nie mogą znaleźć uzasadnienia w przedmiotowym postępowaniu, które dotyczy innej decyzji – decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zarzuty dotyczące decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego strona mogła podnosić w postępowaniu dotyczącym tej decyzji. Nie ma też znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy fakt, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została uchylona przez organ pierwszej instancji – jak wskazali skarżący - decyzją z dnia "[...]" r., bowiem Sąd ocenia sprawę, jak wskazano wyżej, na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. na dzień "[...]" r. W tym dniu decyzja nr "[...]" pozostawała w obrocie prawnym. Postępowanie wznowieniowe zostało zaś wszczęte w dniu "[...]" r., tj. po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji w sprawie w dniu "[...]". Z wyżej wymienionych powodów zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a poglądu tego nie podważają zarzuty i argumenty skargi. Reasumując, wydanie zakwestionowanej, jak też poprzedzającej ją decyzji, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Nie doszło też do naruszenia art. 61 k.p.a., ani art. 124 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności, uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.