I GSK 984/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 234/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 234/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2017.1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a", po rozpoznaniu skargi [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ II instancji rozpoznając odwołanie strony naruszył w szczególności art. 136 § 1 k.p.a. Organ ten odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. W przedmiotowej sprawie takich przyczyn nie wskazano. Twierdzenie, że strona nie przedłożyła/nie okazała wymaganych dokumentów w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie jest wystarczające zwłaszcza, że organ II instancji nie zwrócił się do strony o przedłożenie/okazanie choćby jednego z nich. Organ odwoławczy obowiązany jest do podejmowania takich czynności procesowych, które mają na celu ponowne zbadanie sprawy pod względem merytorycznym oraz wydanie decyzji ostatecznej. Jednocześnie Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby się bowiem okazało, że dowody przekazane SKO (pod warunkiem, że w ogóle ich zażądano) wskazywałyby na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona. Sąd pierwszej instancji ponadto stwierdził, że istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie w niniejszej sprawie powiadomienia strony skarżącej stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości (przed wydaniem decyzji) wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Kolegium wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uznanie, że: "istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie w niniejszej sprawie powiadomienia strony skarżącej stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości (przed wydaniem decyzji) wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań", w sytuacji gdy, zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. nie w każdym przypadku skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a nadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, że wskazana w nim wada, miała rzeczywisty wpływ na wynik postępowania, tzn. gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to zapadłaby decyzja o innej treści, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a, w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku takich wytycznych co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy, tj. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, w sytuacji gdy zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie, tj. odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, musi zostać ocenione jako naruszenie tej zasady, prowadzić bowiem będzie do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a to pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Góra Kalwaria zobowiązującą skarżącą do zwrotu dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty z powodu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d tej ustawy. W ocenie organów bowiem strona, pomimo wezwania przez organ pierwszej instancji, nie udokumentowała poniesionych wydatków. Skarżąca twierdzi natomiast, że w toku postępowania przedstawiła szereg dowodów potwierdzających wydatkowanie otrzymanej dotacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie wyjaśnił kwestii nieprzedłożenia przez skarżącą stosownej dokumentacji, a przede wszystkim sam zaniechał wezwania odwołującej do okazania wymaganych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o wadliwości procesu decyzyjnego Kolegium. Oceniając zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 136 § 1 k.p.k. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 k.p.a. należy wskazać, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 K.p.a.). W sytuacji zaś, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Według sformułowanej w art. 15 k.p.a. (a także w art. 78 Konstytucji RP) zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego, każda sprawa podatkowa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W rezultacie sprawa podatkowa podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, co wiąże się dla organu z obowiązkiem dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W toku postępowania odwoławczego organ jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, które miały miejsce w okresie pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji, a datą rozstrzygania sprawy w II instancji. "Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a jest obowiązany ponownie sprawę rozstrzygnąć" (B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 592). W toku postępowania odwoławczego organ powinien ocenić pod względem kompletności materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, a także dokonane przez ten organ ustalenia. Powinny zostać podjęte wszystkie zgodne z prawem czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego, jednak w swej ocenie organ nie jest związany ani tymi ustaleniami, ani granicami odwołania. Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego określono w art. 138 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może - m.in. - utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Czyni tak wówczas, gdy jego rozstrzygnięcie sprawy jest takie samo, jak rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Taka decyzja jest następstwem uznania przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i słuszna lub że dotknięta jest wadą nieistotną (...)" (W.Chróścielewski, J.P.Tarno; Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W.Pr Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 178). W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaniechał rozpoznania sprawy stosownie do reguł wyznaczonych przez wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie oparł wyłącznie w oparciu o ustalenia organu pierwszej instancji bez przeprowadzenia własnego postępowania. Jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji Kolegium przede wszystkim nie wyjaśniło kwestii nieudostępnienia przez skarżącą organowi wymaganej dokumentacji, podczas gdy z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ był w posiadaniu takich dokumentów i porównywał ich oryginały z plikami skanów. Z kolei ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca wielokrotnie wykazywała wolę przekazania stosownych dokumentów (pismo z 6 lutego, 27 lutego, 11 kwietnia, 14 maja 2018 r.) w siedzibie przedszkola, ewentualnie w kancelarii prawnej pełnomocnika. Taka sytuacja nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego, stosownie do powołanych na wstępie przepisów, w tym przede wszystkim wezwania strony odwołującej do złożenia wymaganej dokumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że jedynie brak reakcji na wezwanie lub odmowa udostępnienia dokumentacji pozwalającej na ocenę wydatków ze środków dotacji, pozwalałyby Kolegium na utrzymanie decyzji Burmistrza w mocy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wytyczne w zakresie ponownego postępowania, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie nakazują organowi odwoławczemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania. Przeciwnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia treści art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, że decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona, gdyby okazało się, że dowody przekazane Kolegium wskazywałyby na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze treść omawianego zarzutu kasacyjnego ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi wskazany przepis. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. To, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji było odmienne od prezentowanego w zaskarżonej decyzji, a następnie w skardze kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 136 § 1 k.p.k. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 k.p.a. jest nieuzasadniony. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w sprawie poza sporem jest fakt, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., zaniechał powiadomienia strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Należy jednak podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej, że zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. nie w każdym przypadku skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy należy wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie takiej zależności natomiast nie wykazano, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że miała miejsce. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.