I OW 150/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji odnośnie wniosku o udzielenie zgody na wybudowanie zjazdu postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako: "GDDKiA") wnioskiem z 17 czerwca 2019 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie właściwego zarządcy drogi do wydania decyzji odnośnie wniosku o udzielenie zgody na wybudowanie zjazdu z drogi gminnej [...] relacji [...] na nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...]obręb [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że 8 kwietnia 2019 r. J. G. wystąpił do Urzędu Gminy w [...] o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu na działkę nr [...] z ul. [...] w m. [...]. Zawiadomieniem znak: [...] z [...] kwietnia 2019 r. Wójt Gminy [...] przekazał GDDKiA wniosek z załącznikiem mapowym, wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z zapisem ewidencji gruntów działka nr [...] w miejscowości [...] jest własnością Skarbu Państwa, która została oddana w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. GDDKiA podał, że w istniejącym stanie faktycznym ww. działka jest w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. Jednocześnie zaznaczył, iż planowany zjazd zgodnie z projektem ma zostać wybudowany z drogi gminnej [...] (zgodnie z Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym), a nie z drogi krajowej nr [...]. Podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, dalej: "u.d.p.") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis art. 19 ust. 2 u.d.p. stanowi natomiast, że zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dróg powiatowych zarząd powiatu, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą dróg gminnych. Następnie stwierdził, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą - co do zasady - powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna się zalicza. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust 5 u.d.p., zgodnie z którym w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. Podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych, to wyjaśnienia wymaga nie problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd - art. 20 pkt 8 u.d.p. Następnie GDDKiA stwierdziło, że stanowisko Gminy odwołuje się do stosunków własnościowych. Zdaniem bowiem tego organu skoro działka ewid. nr [...] jest w trwałym zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad to podmiot, który jest quasi właścicielem powinien rozstrzygnąć wniosek w zakresie lokalizacji zjazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stoi na stanowisku odmiennym, opartym na art. 29 ust. 1 oraz art. 19 ust. 2 u.d.p. Podniósł, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie statusu fragmentu drogi gminnej położonej na działce oznaczonej nr [...], która stanowi własność Skarbu Państwa i została oddana w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Podał, że zgodnie z Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym droga relacji [...] - [...] do drogi krajowej nr [...] jest drogą gminną o nr [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy [...] wskazał, że w jego ocenie organem właściwym do wydania przedmiotowego zezwolenia na budowę zjazdu jest GDDKiA. Wójt Gminy [...] stwierdził, że bez znaczenia pozostają twierdzenia dotyczące stosunków cywilnoprawnych podniesione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Między organami bezspornym pozostaje fakt, iż to zarządca drogi, a nie jej właściciel w rozumieniu prawa cywilnego (tudzież podmiot któremu oddano nieruchomość w trwały zarząd) ma kompetencje do wydania zezwolenia na budowę zjazdu. Sporne jest natomiast to, czy w świetle uchwał podjętych przez Zarząd Województwa Lubuskiego odcinek drogi położony na działce nr [...] ma status drogi gminnej czy też krajowej. Wójt wyjaśnił, że zarówno przywoływana przez GDDKiA uchwała, jak wcześniejsza uchwała Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zaliczały odcinek drogi [...] do kategorii dróg gminnych wyłącznie do granic drogi krajowej nr [...]. Na podstawie map ewidencyjnych, jak i na podstawie położenia słupków drogowych, pracownicy Urzędu Gminy [...] ustalili, że cały odcinek drogi położony na działce [...] stanowi drogę krajową nr [...]. W celu zilustrowania powyższych ustaleń, w załączeniu organ przesłał zdjęcia z terenu oraz mapy poglądowe. Zdaniem organu, przy założeniu, że działka nr [...] nie znajduje się w ciągu drogi krajowej - nie ma nadanej kategorii drogi krajowej, to należy ten odcinek drogi potraktować jako drogę wewnętrzną. Droga wewnętrzna, w przeciwieństwie do drogi publicznej, to droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Dostępność drogi wewnętrznej jest uzależniona od stanu władania tą drogą. Jeżeli bowiem droga wewnętrzna jest własnością podmiotu publicznego, to droga ta (będąc nadal drogą wewnętrzną) jest drogą ogólnodostępną. Dlatego w przypadku pośredniego dostępu do drogi publicznej, miejsce połączenia działki inwestora z inną nieruchomością (drogą wewnętrzną) nie stanowi zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p., a zatem nie podlega reżimowi przepisu art. 29 u.d.p. Wójt zwrócił uwagę, iż działka nr [...] w m. [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości nr [...] (decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] maja 1999 r.). Została ona wyodrębniona dla inwestycji: przełożenie drogi krajowej nr [...] w ulicę [...] w [...] Zarząd Gminy w [...] w piśmie nr [...] z [...] lipca 1999 r. do Wojewody [...] informuje, iż działka nr [...] w [...] stanowi część drogi krajowej nr [..]. Droga krajowa nr [...], obecnie to droga krajowa nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art.15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się w sprawie za niewłaściwy (spór negatywny). Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny, gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. postanowienie NSA z 10 sierpnia 2018 r. I OW 78/18). W niniejszej sprawie GDDKiA zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie ustalenia właściwego organu do wydania decyzji w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zgody na wybudowanie zjazdu z działki nr [...] na nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...]. Stosownie do treści art. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ww. ustawy). Z treści art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządcą dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Analiza powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że o tym kto jest zarządcą drogi, a tym samym organem właściwym do wydania zezwolenia na zjazd, decyduje kategoria, do której droga została zaliczona. Okoliczność ta pozostaje poza przedmiotowym sporem. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast ustalenie statusu drogi znajdującej się na działce nr [...]. Jak już powyżej wskazano, wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 lutego 2004 r., OW 39/04; z 30 września 2004 r., OW 110/04; 20 października 2015 r., I OW 88/15). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organy nie przedstawiły bowiem rzetelnej i przekonującej dokumentacji potwierdzającej zaliczenie drogi znajdującej się na działce [...], z której miałby nastąpić zjazd, do określonej kategorii dróg. Tymczasem to ustalenie stanowi podstawę rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, a jego dokonanie, w okolicznościach niniejszej sprawy, wykracza poza kompetencje Sądu w niniejszej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że aby uznać – jak wskazuje GDDKiA - iż zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] działka nr [...] położona jest w ciągu drogi gminnej o nr [...] relacji [...], nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że działka ta nie stanowi drogi krajowej nr [...]. Zgodnie bowiem z tą uchwałą, droga relacji [...] jest drogą gminną, ale tylko do drogi krajowej nr [...]. Zasadnym jest zatem wskazanie, iż decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 1999 r., nr [...] dokonano podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...]. Została ona wyodrębniona dla inwestycji: przełożenie drogi krajowej nr [...] (obecnie nr [...]) w ulicę [...] w [...]. Ponadto z pisma z [...] lipca 1999 r. nr [...] wynika, że Zarząd Gminy w [...] zwrócił się do Wojewody [...] o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji [...] z [...] kwietnia 1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiących drogi, przez wyłączenie z komunalizacji nieruchomości o nr [...], z uwagi, iż działka ta stanowi część drogi krajowej nr [...] (obecnie [...]). Obecnie działka ta należy do Skarbu Państwa i jest w trwałym Zarządzie GDDKiA. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumenty przedstawione przez Wójta Gminy [...] podważają zatem stanowisko GDDKiA, że działka nr [...] należy do drogi gminnej [...] relacji [...], jednakże nie są wystarczające do przyjęcia, że przedmiotowa działka stanowi część drogi nr [...]. Biorąc wyżej wskazane okoliczności pod uwagę, stwierdzić należy, że przedstawiony materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu. W tym stanie sprawy spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Istnieje bowiem rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. do której kategorii dróg należy zaliczyć działkę nr [...], co pozwoliłoby na wskazanie zarządcy tej drogi. Rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności należy do organów administracji. Dopiero jednoznaczne ustalenie klasyfikacji drogi, z której nastąpić ma zjazd pozwoli na wskazanie właściwego organu w sprawie w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i rozstrzygnięcie sporu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2016 r. I OW 131/16). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 i art. 15 § 2 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.