II OSK 1398/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2122/06 w sprawie ze skargi K. i S. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 maja 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 2122/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. F. i S. F., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] października 1978 r. nr [...], udzielającej K. i S. F. oraz W. G. pozwolenia na budowę dwóch boksów garażowych położonych w R. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu nadzorczego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził nieważność wzmiankowanej decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] października 1978 r. W ocenie organu drugiej instancji kontrolowana w nadzwyczajnym postępowaniu decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Radomska Wytwórnia [...], nie będąc w dniu wydania pozwolenia na budowę właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki o nr ewid. [...] (obecnie nr ewid. [...] i [...]) przy ul. [...] w R., nie mogła skutecznie udzielić innemu podmiotowi zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji inwestorzy – K. i S. F. oraz W. G. – nie posiadali prawa do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane. Na powyższą decyzję K. i S. F. skutecznie wnieśli skargę do Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za nieprawidłową argumentację organu odwoławczego, iż kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji zauważył, że inwestorzy uzyskali zgodę władającego gruntem na zabudowę, która została zrealizowana. Potwierdza to podpis pod wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 1978 r., złożony przez dyrektora ds. administracyjno-handlowych Radomskiej Wytwórni [...].. W świetle okoliczności, iż nieruchomość, na której została zrealizowana inwestycja stanowiła własność Skarbu Państwa, a Radomska Wytwórnia [...]. była tylko władającym gruntem, Sąd uznał, że zgoda udzielona przez ten podmiot nie była co prawda wystarczająca, co narusza przepis art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, jednakże temu naruszeniu nie można przypisać rażącego charakteru. Inwestorzy dysponują bowiem obecnie prawem wieczystego użytkowania nieruchomości, której dotyczyło kontrolowane pozwolenie na budowę. Uprawnienia wynikające z tej decyzji nie zostały też zakwestionowane przez Skarb Państwa, ani przez użytkownika wieczystego, którym była od [...] września 1991 r. Radomska Wytwórnia [...].. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania I. L., wnosząc o jego zmianę poprzez "utrzymanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy". Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie następujących przepisów: – art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane; – art. 128 Kodeksu cywilnego; – art. 10 i art. 16 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1960 r. Nr 18, poz. 111). W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała zasada jednolitego funduszu własności państwowej, co prowadzi do uznania, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie w dniu wydawania pozwolenia na budowę stanowiła własność Skarbu Państwa. Tym samym nie można zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane było przedsiębiorstwo państwowe, sprawujące zarząd nieruchomością. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył przy tym, że nawet gdyby przyjąć pogląd, iż wydanie takiej zgody należało do kompetencji przedsiębiorstwa, to Sąd błędnie uznał, że osobą uprawnioną w niniejszej sprawie do wyrażenia zgody był jednoosobowo zastępca dyrektora ds. administracyjno-handlowych, bez zbadania, czy z pełnieniem tej funkcji wiązało się prawo reprezentacji przedsiębiorstwa państwowego – Radomskiej Wytwórni [...].. Tym samym inwestorzy nie nabyli prawa do dysponowania nieruchomością na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany jej podstawami (art. 174 P.p.s.a.) i wnioskami (art. 176 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd odwoławczy nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy poza tymi, które wskazane zostały w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, której przesłanki wymienione zostały w art. 183 § 2 P.p.s.a. i których występowania Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie stwierdził. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy co następuje: Kwestionując zaskarżony wyrok autor skargi kasacyjnej ograniczył się do zarzutu naruszenia pierwszej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. czyli naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, art. 129 Kodeksu cywilnego i art. 10 oraz 16 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. – o przedsiębiorstwach państwowych. Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów należy przypomnieć, że naruszenie prawa przez błędna wykładnię sprowadza się do mylnego rozumienia treści normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie tzw. błąd w subsumcji, to inaczej mówiąc błędne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Każde z przedstawionych pojęć – jak widać – posiada odmienną treść, co dodatkowo potwierdza ich alternatywne ujęcie w dyspozycji art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Jeżeli więc autor skargi kasacyjnej zamierzał kwestionować zaskarżone rozstrzygnięcie opierając się na obydwu postaciach naruszenia prawa materialnego, zobowiązany był wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. Tego rodzaju wskazań skarga kasacyjna nie zawiera. Podstawowe znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma okoliczność, iż decyzja, której legalność badana była przez Sąd pierwszej instancji, wydana została w postępowaniu nieważnościowym, bowiem podstawę prawną jej wydania stanowił art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stosownie do jego brzmienia organ administracyjny stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, iż uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] października 1978 r., pozwalającej na budowę dwóch boksów garażowych – Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu nadzoru wyłącznie w kwestii oceny dotyczącej rażącego charakteru naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Wynika to jednoznacznie z zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że "można zgodzić się, iż doszło do naruszenia prawa, tj. art. 29 ust. 5 cyt. ustawy, ale nie można temu naruszeniu przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa". Tak więc skoro zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko w kwestii naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa pokrywa się z poglądem prezentowanym tak w kontrolowanej decyzji jak i w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przez Sąd art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, a także art. 10 i 16 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych jest niezrozumiały. Rozbieżność stanowisk dotyczy natomiast wyłącznie oceny czy naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego miało rażący charakter, czy też nie. Uchylając kontrolowaną decyzję Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy brak było podstaw do uznania, iż wskazane wyżej naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego miało rażący charakter. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, iż wybudowanie przez inwestora przedmiotowych garaży przez okres 20 lat nie zostało zakwestionowane tak przez Skarb Państwa, który był właścicielem gruntu, jak i wieczystego użytkownika którym była Radomska Wytwórnia [...]. S .A. w R., a ponadto aktualnie prawo wieczystego użytkowania przysługuje inwestorowi. Przedstawiony wyżej pogląd Sądu pierwszej instancji nie został w skuteczny sposób zakwestionowany. Skarga kasacyjna nie zawiera bowiem zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak wskazanego wyżej zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tej podstawowej dla bytu niniejszej sprawy kwestii. Z wymienionych wyżej przyczyn, wobec bezzasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.