I OSK 1119/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 958/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 958/16 oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 16 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy wpłynął wniosek adwokata Z. N. oraz adwokata B. M. - ustanowionych przez sąd kuratorów praw i majątku nieobecnej M. K. o przyznanie nieobecnej M. K. za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej pod nazwą "[...]" położonej przy ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...] i [...] posiadającej numery hipoteczne "[...]". Do wniosku kuratorzy dołączyli odpis zaświadczenia Sądu Grodzkiego z dnia 3 stycznia 1949 r. dotyczącego nieruchomości warszawskich oznaczonych nr hip. [...], [...], [...], [...], [...] i zaświadczenia Sądu Grodzkiego z dnia 29 grudnia 1948 r. dotyczącego nieruchomości warszawskiej oznaczonej nr hip. [...]. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 1955 r. odmówiło M. K. i współwłaścicielom (nabywcom) przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] pod nazwą "[...]", ozn. nr hip. [...] i [...]. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1955 r. utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] kwietnia 1955 r. W dniu 4 czerwca 2012 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek J. K. (w którego miejsce wstąpili K. K., D. K., M. K.) reprezentowanego przez R. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1955 r. w części odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej stanowiącej działkę o pow. [...]m2 opisanej w księdze hipotecznej nr [...] oraz w części stanowiącej działkę o pow. [...]m2 opisanej w księdze hipotecznej "[...]". Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte z ww. wniosku z dnia 4 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, złożony wniosek dekretowy, a co za tym idzie, odmowne orzeczenia dekretowe nie dotyczyły ani nieruchomości hip. nr [...] ani nieruchomości "[...]". W dniu 21 lipca 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek K. K., D. K. oraz M. K. reprezentowanych przez R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzje dekretowe nie orzekały w zakresie nieruchomości ozn. nr hip. [...]. Organy rozpatrzyły merytorycznie wniosek w zakresie, w jakim został on złożony, a więc zgodnie z żądaniem strony. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie ani następnie Ministerstwo Gospodarki Komunalnej nie mogło rozpatrzyć wniosku dekretowego w szerszym zakresie niż został on złożony. Nieruchomość o pow. [...]m2 została bowiem uregulowana w oddzielnej księdze hipotecznej ozn. nr hip. [...] wskutek odłączenia jej na wniosek z dnia 23 lutego 1937 r. z księgi hipotecznej "[...]" (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 10 grudnia 2004 r. L. dz. [...]). W ocenie organu bezzasadne są zatem zarzuty, że nieruchomość ozn. hip [...] stanowiła całość nieruchomości "[...]" ozn. nr hip. [...]. Nieruchomość ozn. nr hip [...] została odłączona od księgi hipotecznej "[...]" prawie na dziesięć lat przed wejściem w życie dekretu. Od tego czasu stanowiła już osobną nieruchomość mimo, że mógł być używany jej dotychczasowy adres. Wskazana zaś we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych działka gruntu o powierzchni [...]m2 opisana w księdze hip. "[...]" stanowiła część nieruchomości pozostałej po wydzieleniu z niej do odrębnych ksiąg hipotecznych nieruchomości następnie oznaczonych jako nr hip. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a co za tym idzie nie dotyczyły ich również wydane odmowne orzeczenia dekretowe. Organ zaznaczył również, że adwokaci reprezentujący prawa i majątek nieobecnej M. K. powinni byli dbać o interesy swojej mocodawczym i ustalić dokładnie jej stan posiadania skoro od tego zależał zakres składanego wniosku dekretowego, a zatem niedokonanie tych czynności stanowi zaniedbanie adwokatów, nie zaś organów dekretowych, które orzekały w zakresie skutecznie złożonego wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. K. K. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 7 ust 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w zw. z art. 65 kodeksu cywilnego (d. art. 107 kodeksu zobowiązań). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że organ dekretowy nie mógł orzekać w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], czy też innych nie wskazanych we wniosku. Zwłaszcza, że to właśnie oznaczenie hipoteczne identyfikuje nieruchomość, a nie określone ulice. Sąd wskazał, że wniosek nie zawierał stwierdzenia, że dotyczy "wszystkich" terenów stanowiących dotychczasową własność M. K. Organ był zatem zobligowany do działania w zakresie nieruchomości, których identyfikowało oznaczenie hipoteczne (nazwy ulic stanowić mogły jedynie oznaczenie pomocnicze). Nie ma przy tym znaczenia argumentacja skarżącego wskazującego, że organ dokonał błędnych ustaleń w zakresie części nieruchomości M. K. zahipotekowanej pod nr [...], bowiem nieruchomość oznaczona nr [...] z całą pewnością nie została określona we wniosku dekretowym. Nieruchomość o pow. [...]m2 została bowiem uregulowana w oddzielnej księdze hipotecznej ozn. nr hip. [...] na skutek odłączenia jej na wniosek z dnia 23 lutego 1937 r. z księgi hipotecznej "[...]" (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 10 grudnia 2004 r. L. dz. [...]). W ocenie Sądu bezzasadne są zatem zarzuty skarżących, że nieruchomość ozn. hip [...] stanowiła całość nieruchomości "[...]" ozn. nr hip. [...]. Nieruchomość ozn. nr hip [...] została odłączona od księgi hipotecznej "[...]" prawie na dziesięć lat przed wejściem w życie dekretu. Od tego czasu stanowiła już osobną nieruchomość mimo, że mógł być używany jej dotychczasowy adres. Wskazana zaś we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych działka gruntu o powierzchni [...]m2 opisana w księdze hip. "[...]" stanowiła część nieruchomości pozostałej po wydzieleniu z niej do odrębnych ksiąg hipotecznych nieruchomości następnie oznaczonych jako nr hip. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a co za tym idzie nie dotyczyły ich również wydane odmowne orzeczenia dekretowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K., zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nie rozważenie i pominięcie w analizie stanu prawnego sprawy istotnych okoliczności takich jak: forma ogłoszenia o przejęciu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie, forma i kontekst złożonego przez kuratorów oświadczenia woli zawartego we wniosku dekretowym, co doprowadziło Sąd do zniekształcenia wykładni tego oświadczenia oraz pominięcia całego kontekstu i uwarunkowań prawno-faktycznych jego złożenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nie wyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie mając na względzie interesu ani społecznego ani słusznego interesu skarżącego, polegające na całkowicie błędnej i nielogicznej wykładni oświadczenia woli zawartego w tzw. wniosku dekretowym poprzednika prawnego skarżącego z dnia 16 lutego 1949 r. i uznanie że wniosek ten został złożony tylko w zakresie części nieruchomości "[...]" znajdującej się pod jednym i tym samym adresem z pominięciem innej jej części (objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w niniejszej sprawie); 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym umorzeniu postępowania w okolicznościach sprawy uzasadniających wydanie decyzji merytorycznej; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 15 i 16 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przez błędną wykładnię tych przepisów i zastosowanie tak błędnie wyłożonych przepisów do stanu faktycznego w niniejszej sprawne, polegające na uznaniu, że rozpoznanie wniosku dekretowego odnośnie nieruchomości hip. [...] byłoby rozpoznaniem wniosku poza zakresem żądania; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w zakresie: a) art. 7 ust 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 65 kodeksu cywilnego (d. art. 107 kodeksu zobowiązań) przez dokonanie wykładni wniosku dekretowego poprzednika prawnego skarżącego z dnia 16 lutego 1949 r. złożonego w niniejszej sprawne w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z pominięciem zasad ich tłumaczenia wynikających z przepisów prawa cywilnego, czyli z pominięciem dobrej wiary, zwyczajów uczciwego obrotu, zasad współżycia społecznego i innych ustalonych zwyczajów; b) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu pozaprawnych kryteriów formalnej poprawności takiego wniosku, w tym m.in. uznanie, że elementy doprecyzowujące część nieruchomości eliminują z wniosku pozostałą część określoną wyłącznie adresem przy ul. [...]. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów procesowych. Wskazane w pkt I ppkt 1-4 naruszenia przepisów postępowania spowodowały zdaniem skarżącego niedokładne, niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a źródłem tych naruszeń była błędna wykładania oświadczenia woli zawartego we wniosku dekretowym poprzednika prawnego skarżącego z dnia 16 lutego 1949 r. złożonego w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. poprzez uznanie, że wniosek ten dotyczył tylko części nieruchomości "[...]" znajdującej się pod jednym adresem. Zarzut błędnej wykładni oświadczenia woli zawartego we wniosku dekretowym jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wniosek dekretowy z dnia 16 lutego 1949 r. został złożony przez adwokatów: Z. N. i B. M. ustanowionych przez sąd kuratorów nieobecnej M. K., a więc osoby o szczególnych zawodowych kompetencjach. Po drugie we wniosku precyzyjnie wskazano jakich nieruchomości dotyczy ten wniosek, albowiem nie tylko podano, że dotyczy nieruchomości warszawskiej pod nazwą "[...]" położonej przy ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], ale wskazano konkretne numery hipoteczne, tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jest rzeczą bezsporną, że dla prawidłowego oznaczenia, wskazania nieruchomości jako przedmiotu prawa własności decydujące jest oznaczenie hipoteczne. Do wniosku kuratorzy dołączyli zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 3 stycznia 1949 r. dotyczące nieruchomości oznaczonych nr hip. [...], [...], [...], [...], [...], oraz zaświadczenie Sądu Grodzkiego z dnia 29 grudnia 1948 r. dotyczące nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]. Natomiast we wniosku dekretowym nie wskazano nieruchomości o pow. [...]m2 opisanej w księdze hipotecznej nr [...], jak również część nieruchomości stanowiącej działkę o pow. [...]m2, która pozostała po wydzieleniu z księgi "[...]" do odrębnych ksiąg hipotecznych nieruchomości oznaczonych numerami hip. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jak również nie załączono żadnych zaświadczeń dotyczących spornych nieruchomości. Natomiast z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 21 grudnia 2004 r. wynika, że nieruchomość oznaczona nr hip. [...] została wyłączona z księgi hipotecznej "[...]" na wniosek z dnia 23 lutego 1937 r. Tym samym zarówno z treści złożonego wniosku dekretowego jak i dołączonych do niego zaświadczeń Sądu Grodzkiego w Warszawie jednoznacznie wynika, że wniosek ten dotyczył nieruchomości oznaczonych nr hip. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. O tym, że zakres przedmiotowy złożonego wniosku dekretowego był bezsporny zarówno dla wnioskodawcy jak i organu dodatkowo wskazują pisma jakie po złożeniu wniosku, a przed wydaniem orzeczenia dekretowego z dnia [...] kwietnia 1955 r. organ kierował do kuratorów jak i kuratorzy kierowali do organu w każdym z tych pism wskazując, że dotyczą nieruchomości oznaczonych nr hip. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Tak więc nie tylko z treści wniosku dekretowego, ale z przebiegu postępowania w sprawie tego wniosku i orzeczeń dekretowych jakie w sprawie zostały przez organy obu instancji podjęte jednoznacznie wynika, że zakres przedmiotowy wniosku był bezsporny, a wynikająca z niego treść oświadczenia woli wnioskodawcy została prawidłowo ustalona. Mając powyższe na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne, a uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a przede wszystkim zarzut błędnej wykładni tych przepisów, polegający na przyjęciu pozaprawnych kryteriów formalnej poprawności takiego wniosku, w tym uznanie, że elementy doprecyzowujące część nieruchomości eliminują z wniosku pozostałą część określoną wyłącznie adresem. Zarzut ten jest bezprzedmiotowy. Przede wszystkim wskazany art. 7, który zawierał podstawę prawną do złożenia wniosku dekretowego dotychczasowemu właścicielowi gruntu nie określał i nie zawierał formalnych wymogów jakie miał spełniać sam wniosek. To zakres przedmiotowy sprawy, którym było przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wymagał, aby wnioskodawca wskazał, jakich nieruchomości wniosek dotyczy i wykazał, że jest dotychczasowym właścicielem tych nieruchomości. Zaś źródłem informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości były wpisy w księgach hipotecznych. Stad też treść złożonego wniosku dekretowego została prawidłowo ustalona, a jak wskazano wyżej zakres przedmiotowy wniosku był bezsporny przez cały czas trwania postępowania dekretowego. Również zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszym postępowaniu nie podważyły poczynionych ustaleń. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.