I OSK 944/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 656/17 w sprawie ze skargi A.F. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od A.F. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 656/17 uchylił akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej organ) z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], uznał obowiązek organu do złożenia A.F. (dalej skarżąca) pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 514 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] organ, na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze. zm., dalej p.w. KAS), złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną propozycję zatrudnienia, zaś pismem z dnia [...] maja 2017 r. wezwała organ do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej. Następnie, skarżąca w dniu [...] maja 2017 r. złożyła odwołanie od przedstawionej propozycji, zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby, wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie na stanowisku funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi organ wskazał, że p.w. KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy oferowanej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie nie przewidują trybu odwoławczego od tejże czynności. Z kolei w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła o wydanie świadectwa służby. W odpowiedzi organ stwierdził, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Tym samym przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest traktowane jako zwolnienie ze służby, zatem organ nie jest zobligowany do wystawienia świadectwa służby. Skarżąca, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby. Organ, odpowiadając na powyższe pismo przywołał argumentację przytoczoną w poprzednich pismach kierowanych do skarżącego. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na złożoną jej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając ją w całości oraz uznając ją za inny akt podlegający zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżonej propozycji zarzuciła: • nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 p.w. KAS oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek, • niekonstytucyjność zaskarżonego aktu poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Ponadto z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy skarżąca podniosła, iż nie było to właściwe w stosunku do jej osoby. Właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 p.w. KAS powinny prowadzić do przedłożenia propozycji służby. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu, a w przypadku odmiennego poglądu co do charakteru propozycji pracy o uznanie, iż zaskarżona propozycja jest decyzją administracyjną i podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Przytaczając treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.) oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem organu, składana w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie może być kontrolowana przez sądy administracyjne. Przytaczając treść art. 165 ust. 3 p.w. KAS organ wskazał, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, tj. z dniem 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Organ wskazał jednak, że w powołanym przepisie znalazł się zwrot "z zastrzeżeniem art. 170". Zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu p.w. KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów, w ocenie organu wynika, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony, tj.: - do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; - do czasu upływu 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.; - do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym ostatnim przypadku, w ocenie organu, przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej mu propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. W sprawie został dopuszczony do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowego na prawach strony Związek Zawodowy [...]. Uczestnik postępowania poparł wniesioną w sprawie skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uwzględniając wniesioną przez skarżącą skargę, uchylił akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. i uznał obowiązek organu do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd I instancji uznał, że słuszne są argumenty skarżącej dotyczące dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, a dopuszczalność tejże kontroli jest wynikiem zakwalifikowania zaskarżonej propozycji zatrudnienia do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Sąd I instancji podniósł, że z brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS, wynika wprost obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS do złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. Obowiązkowi temu musi odpowiadać uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Podniósł również, że z brzmienia art. 170 p.w. KAS wynika, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została po pierwsze od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1 art. 170 p.w. KAS, traktuje się jako zwolnienie ze służby. Sąd I instancji wskazał, że przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia a zawarcie tejże umowy jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, propozycja ta musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Zgodnie zaś z orzecznictwem Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego, a także NSA stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Zatem propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. bowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty. W związku z tym propozycję zatrudnienia należałoby zaliczyć do aktów a nie czynności z dwóch przyczyn. Po pierwsze przepisy p.w. KAS zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, po drugie, propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia. W konsekwencji jest bardziej zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Kwalifikacja przedmiotu zaskarżenia jako aktu z zakresu administracji publicznej pozwala Sądowi na dokonanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia. Sąd I instancji podkreślił, że legitymizowanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi jest obowiązkiem Sądu wynikającym z dyrektywy interpretacyjnej zakazującej zawężającej wykładni prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Kontrolując zaskarżony akt merytorycznie, Sąd I instancji nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącej, że w świetle art. 165 ust. 7 p.w. KAS organ mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ww. ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że przyczyny, z powodu których orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu tkwią w braku odniesienia przez organ do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS wprost wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skutek przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich, tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych. Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, w sposób faktyczny lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, wymaga zachowania stosownych gwarancji konstytucyjnych określających zasady dostępu do służby. Sąd dostrzegł nieprecyzyjność ustawodawcy w określeniu przesłanek wyboru rodzaju składanej propozycji, zwłaszcza w przesłance "przebiegu dotychczasowej pracy lub służby" ale stwierdził, że nawet bez poddawania treści przepisu szczegółowej analizie i ocenie, działanie przełożonego można ocenić jako czytelne lub nieczytelne w kontekście wymienionych w przepisie przesłanek. Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji administracyjnej dla takiego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia wniosku, że złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, wymagała uzasadnienia. Sąd zaprezentował pogląd, że obowiązek uzasadnienia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi należy wyprowadzić z charakteru aktu, który w tym przypadku jest zbliżony do decyzji administracyjnej wymagającej uzasadnienia w świetle przepisów k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji uchylił, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., zaskarżony akt z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której, jak i odrzucenia której, jest ustanie stosunku służbowego. Jednocześnie na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a. orzekł o obowiązku organu do przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: - prawa materialnego, poprzez niezasadne zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a., wynikające z: • niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS poprzez przyjęcie, iż uchylenie zaskarżonego aktu - propozycji zatrudnienia oznacza anulowanie skutku przyjęcia propozycji w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy uprawniające Sąd do nałożenia na organ obowiązku ponownego przedstawienia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby - w sytuacji, gdy z powołanego obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, iż na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony; • niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS poprzez nałożenie na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącej poprzez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ww. ustawy i uzasadnieniem przedstawionej propozycji - w sytuacji, gdy z powołanego, obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, iż maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017 r. - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia: • art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, jaką jest określona w art. 165 ust. 7 p.w. KAS czynność złożenia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 3 p.p.s.a. ani przepisach szczególnych prawnych form działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej; • art 3 § 2 pkt 4 w zw. z art 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej stanowi określony w tym przepisie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - w sytuacji, gdy pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony nie może być za taki akt uznane z uwagi na to, iż nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa niezależnie od woli adresata takiej propozycji, który ma swobodną wolę przy podjęciu decyzji w zakresie przyjęcia propozycji w określonym w ustawie terminie, bądź też odmowy jej przyjęcia a ponadto wskazana propozycja pozostaje w sferze podległości służbowej; • art. 276 § 6 w zw. z § 1 i § 2 oraz art. 277 ustawy o KAS poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i objęcie zakresem kognicji sądu administracyjnego sprawy nie wymienionej w tym przepisie w sytuacji, gdy przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o KAS; • art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby podczas, gdy brak jest przepisów prawa, z których wynika obowiązek organu ponownego przedstawienia propozycji i w sytuacji, gdy orzeczenie o takim obowiązku organu jest sprzeczne z przepisem art. 165 ust. 7 p.w. KAS przewidującym maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia 31 maja 2017 r. oraz z przepisem art. 171 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącej z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na skutek przyjęcia złożonej już propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]; • art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku nie możliwych do realizacji wskazań, co do dalszego postępowania polegających na nałożeniu na organ obowiązku uregulowania na nowo sytuacji prawnej skarżącej poprzez ponowne przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy i uzasadnieniem przedstawionej propozycji w sytuacji, gdy wskazania te są sprzeczne z przepisem art. 165 ust. 7 p.w. KAS przewidującym prekluzyjny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz z przepisem art. 171 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącej z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Na tej podstawie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, odrzucenie skargi, ewentualnie o orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Następnie, w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. o zwrócenie się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z koniecznością odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów NSA, sygn. akt I OPS 1/19 z dnia 1 lipca 2019 r., o udzielenie odpowiedzi na zagadnienie prawne, jak sformułowane przez Prezesa NSA. Jednoczenie przedstawiła swoje krytyczne uwagi co do uchwały z dnia 1 lipca 209 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku okazały się trafne. W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżona propozycja zatrudnienia, złożona skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 11 maja 2017 r., stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Wyjaśnić należy, że wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia", złożonej A.F. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji wprawdzie przeprowadził taką analizę, jednak doprowadziła ona do błędnych wniosków, tj. uznania, że pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej "p.w. KAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w. KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w wyniku złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w ustawie nie ma podstawy prawnej w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd prawny wyrażony w przytoczonej powyżej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 i dlatego też nie uwzględnił wniosku skarżącej, zawartego w piśmie z dnia 22 lipca 2019 r. o zwrócenie się na podstawie art. art. 269 § 1 p.p.s.a. do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Mając na uwadze treść powołanej uchwały, stwierdzić należało, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest następstwem rozwiązania prawnego przyjętego w p.w. KAS, zgodnie z którym jedną z możliwych opcji dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest m.in. przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, która w istocie jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, a przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, tj. gdy funkcjonariusz przyjmie złożoną mu propozycję zatrudnienia. Z związku z tym, że w niniejszej sprawie Dyrektor, działając zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. przedstawił skarżącej ofertę – propozycję pracy, która została następnie przez nią przyjęta, stwierdzić należało, że doszło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Sąd I instancji, podobnie jak skarżąca, błędnie zaś uznał propozycję zatrudnienia złożoną 11 maja 2017 r. za akt z zakresu administracji publicznej. Wyraźnie zaakcentować jeszcze raz należy, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zatem nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i propozycja ta została przyjęta to zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, zaś wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Nadmienić należy, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach albowiem nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Nie dotyczy również praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają z mocy prawa bezpośrednio poddane ukształtowaniu albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w. KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w. KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego) i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu (art. 171 ust. 1) bądź o odmowie przyjęcia, albo też niezłożeniu oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można by przyjąć, że akt ten ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby akt dotyczył bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzował prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa albowiem zmierza on do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że akty te bezpośrednio dotyczą praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem aktu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającego na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie można uznać za samodzielną czynność administracyjnoprawną. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tenże akt konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym (zob. postanowienia NSA: z dnia 11 stycznia 2019 r., I OSK 668/18, z dnia 23 stycznia 2019 r., I OSK 392/18, z dnia 30 stycznia 2019 r., I OSK 1151/18 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie należało uznać za uzasadnione, bowiem Sąd I instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z brzmienia art. 189 p.p.s.a wynika, że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w punkcie 1 sentencji. Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.