I OSK 281/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2243/16 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od J. M. na rzecz Centralnej Komisji Lekarskiej kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2017 r., sygn., akt II SA/Wa 2243/16, po rozpoznaniu skargi J. M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Centralna Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w zaskarżonym postanowieniu ustaliła, że orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z [...] września 2016 r. nr [...] zostało doręczone skarżącemu 12 września 2016 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje podpis M. M. - mamy skarżącego, którą pracownik Poczty Polskiej wskazał jako osobę uprawnioną. Pismem z 30 września 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW z [...] września 2016 r. Odwołanie zostało nadane [...] października 2016 r. listem poleconym za pośrednictwem Poczty Polskiej w [...] (data stempla pocztowego [...] październik 2016 r.). Zdaniem organu, mając na uwadze treść art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1822 ze zm., dalej "ustawa o komisjach lekarskich"), uznać należy, że termin do wniesienia odwołania upłynął z [...] września 2016 r. Wobec powyższego termin ten został przekroczony o 7 dni. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w ww. postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga jest bezzasadna i wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że z akt sprawy wynika, że skarżący wystąpił do organu odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...], do którego to wniosku załączył odwołanie, dokonując tym samym czynności, co do której uchybił terminowi. Treść wniosku jest jednoznaczna i nie nasuwa żadnych wątpliwości co do jego charakteru. Sąd wyjaśnił, że jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością 1 Sygn. akt i OSK 281/18 jego przywrócenia następuje w ramach trybu określonego w art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. odnosi się natomiast do sytuacji gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego wart. 134 k.p.a. W niniejszej sprawie uzasadniając stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ, m. in. wskazał, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania złożonego z uchybieniem terminu. Podzielając to stanowisko, Sąd zauważył jednak, że błędem jest wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie tego terminu. Na powyższy wyrok Centralna Komisja Lekarska złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich, przez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy postępowanie przed komisjami lekarskimi zostało uregulowane w przepisach szczególnych i w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; przepisów prawa materialnego, tj, art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich, przez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie komisja lekarska powinna była wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, podczas gdy postępowanie przed komisjami lekarskimi zostało uregulowane w przepisach szczególnych i w tym zakresie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uznaniu, że organ administracji nie wypełnił 2 Sygn. akt I OSK 281/18 obowiązku wynikającego z art, 58 § 1 i 2 k.p.a. i nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy w omawianym zakresie zastosowanie mają przepisy szczególne, tj. ustawa o komisjach lekarskich, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 iit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 i 2 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uznaniu, że organ administracji nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 59 § 1 i 2 k.p.a. i nie wydał postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy w omawianym zakresie zastosowanie mają przepisy szczególne, tj. ustawa o komisjach lekarskich, które nie nakładają na organ administracji takiego obowiązku, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację stanowiącą o zasadności zarzutów w niej zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Istota zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności sprowadza się do odpowiedzi na pytanie - przepisy którego aktu prawnego znajdą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji wystąpienia 3 Sygn. akt I OSK 281/18 przez stronę z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należy zastosować regulacje przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 58 i art. 59. Organ stoi natomiast na stanowisku, że w tym zakresie postępowanie zostało uregulowane w przepisach szczególnych, tj. przepisach ustawy o komisjach lekarskich i wyłączona jest możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na akceptację zasługuje pogląd prezentowany przez organ. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdowały w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stylizacja ww. przepisu wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że przepisy Kodeksu nie znajdą zastosowania w sytuacjach, w których ustawodawca sformułował przepisy odrębne, które w sposób odmienny regulują daną instytucję w ustawie o komisjach lekarskich. Natomiast w pozostałych przypadkach rozwiązania prawne przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego znajdą zastosowanie wprost, bez zmian w zakresie ich dyspozycji. Dział IV ustawy o komisjach lekarskich "Tryb postępowania komisji lekarskich" zawiera m.in. przepisy regulujące orzekanie przez rejonowe komisje lekarskie (rozdział 2) oraz postępowanie odwoławcze od orzeczeń ww. komisji (rozdział 3). W rozdziale 3 ustawy obejmującym przepisy odnoszące się do postępowania odwoławczego w art. 43 ust. 2 zawarta została odrębna regulacja dotycząca sytuacji wniesienia odwołania po terminie. Przepis art. 43 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż odwołanie wniesione po terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej - nie podlega rozpatrzeniu. Zasada ta doznaje jednak wyjątku, w przypadku gdy osoba badana (albo osoba zainteresowana, o której mowa w art. 41 ust. 3 ustawy), złoży wraz z odwołaniem uzasadniony wniosek, w którym wykaże, że naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. W takim przypadku Centralna Komisja Lekarska rozpatruje odwołanie mimo upływu terminu do jego wniesienia. Wobec odrębnej regulacji zawartej w art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich (lex specialis), brak jest podstaw do zastosowania - określonej w art. 58 i 59 § 2 k.p.a. - instytucji przywrócenia terminu (odmowy przywrócenia terminu) do wniesienia odwołania od orzeczenia rejonowej 4 Sygn. akt 1 OSK 281/18 komisji lekarskiej. Przepis art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich, przewiduje zupełnie różne przesłanki warunkujące rozpatrzenie odwołania od orzeczenia pierwszej instancji, aniżeli art. 58 k.p.a., który stanowi, iż prośbę o przywrócenie terminu (wraz z odwołaniem) należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a nadto, iż należy uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Natomiast w myśl art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich w sytuacji, gdy osoba badana naruszyła termin do wniesienia odwołania od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej, może wraz z odwołaniem złożyć wniosek zawierający argumentację wskazującą na to, że naruszenie terminu nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Gdy Centralna Komisja Lekarska stwierdzi na podstawie złożonego wniosku istnienie podstaw do przyjęcia, że naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby badanej, rozpatruje odwołanie mimo upływu terminu do jego wniesienia (art. 43 ust. 2 in fine ustawy o komisjach lekarskich). Oznacza to, że przed rozpatrzeniem odwołania Komisja nie wydaje postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., bowiem przesłanki warunkujące przywrócenie terminu, określone w art. 58 k.p.a., nie mogą być w ogóle przedmiotem oceny Komisji. A contrario, w przypadku uznania przez Centralną Komisję Lekarską, że pomimo złożenia wniosku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy, brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby badanej, odwołanie nie podlega rozpatrzeniu. Nie oznacza to, że Komisja stosuje art. 59 § 2 k.p.a. i odmawia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Instytucja przywrócenia terminu (a więc i odmowy przywrócenia terminu) w ogóle nie znajduje zastosowania wobec odrębnej regulacji zawartej w art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich. Centralna Komisja Lekarska powinna w takiej sytuacji wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a., wskazując w jego uzasadnieniu z jakich powodów uznała, że pomimo złożenia stosownego wniosku przez osobę badaną, nie stwierdziła podstaw do rozpatrzenia odwołania. Znajduje to uzasadnienie w art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że ostateczne postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej wydane w trybie art. 134 k.p.a. podlega zaskarżeniu do 5 Sygn. akt I OSK 281/18 sądu administracyjnego, co stwarza dla osoby badanej gwarancję kontroli postępowania tejże Komisji w opisanym przypadku. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zastosował powyższą procedurę, wobec czego zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę. Centralna Komisja Lekarska MSW wydała postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, rozważając jednocześnie złożony wraz z odwołaniem wniosek skarżącego wskazujący, iż naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego. We wniosku tym skarżący podał, że odwołanie nie zostało doręczone mu przez pocztę osobiście, a odebrała je nieupoważniona do tego osoba. Organ ocenił, że z powyższego wniosku nie wynika, aby przyczyny prowadzące do naruszenia terminu do wniesienia odwołania były niezależne od skarżącego. Zwrócił uwagę, że przesyłka została odebrana przez matkę skarżącego, która przez pracownika poczty Polskiej została wskazana jako osoba uprawniona. Z oceną organu należy się zgodzić, zważywszy, że przesyłka została skierowana na adres podany przez skarżącego, a wobec nieobecności adresata, zgodnie z art. 43 k.p.a., znajdującym zastosowanie w sprawie na mocy art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, została doręczona, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi. Z faktu podjęcia pisma przez dorosłego domownika i złożenia przez niego podpisu na potwierdzeniu odbioru wynika domniemanie podjęcia się przez tę osobę oddania pisma adresatowi (por. wyrok NSA z 24 października 1997 r., I SA/Gd 360/97, teza druga wyroku NSA z 14 marca 2007 r., II GSK 315/06). Doręczający nie musi znać zakresu uprawnień osoby, która jest obecna jest pod danym adresem, zwłaszcza w sytuacji, gdy zobowiązała się ona do oddania przesyłki. Doręczenie zastępcze dorosłemu domownikowi nie wymaga udzielenia pełnomocnictwa przez adresata. Data doręczenia pisma dorosłemu domownikowi, a nie data dotarcia tego pisma do rąk adresata, ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy środek odwoławczy został wniesiony w terminie ustawowym. Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 1997 r., I SA/Łd 163/96, wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r" III SA 633/96, wyrok NSA z 22 marca 2000 r., I SA/Lu 1731/98). Nie może też stanowić podstawy dla uznania, że 6 Sygn. akt I OSK 281/18 skarżący nie złożył odwołania z przyczyn od niego niezależnych. Podając adres, na który mają być kierowane do niego przesyłki, w interesie skarżącego było uprzedzenie o tym nie tylko matki, ale też wszystkich dorosłych domowników, tak aby osoby te doręczały mu te przesyłki bez zbędnej zwłoki. Skoro tego nie uczynił, to nie można przyjąć, że uchybienie terminu do złożenia odwołania było od skarżącego niezależne. Ewentualne zaniedbania domownika w zakresie poinformowania adresata i przekazania mu przesyłki obciążają adresata. Okoliczności, na które skarżący powołał się w skardze nie mogły zmienić powyższej oceny, zważywszy dodatkowo, że nie były one podnoszone na etapie składania wniosku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich. Nie mogły być zatem przedmiotem rozważań organu. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku było odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do nie znajdującego zastosowania w stanie faktycznym sprawy aktu prawnego, co nie może skutkować obciążaniem skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. 7