II OZ 1112/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Gminy L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SO/Gd 15/09 w przedmiocie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku D. P. o wymierzenie grzywny Radzie Gminy L. z powodu nieprzekazania skargi na uchwałę postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wraz z pismem z dnia 28 lipca 2009 r. przekazał zgodnie z właściwością do Rady Gminy L., skargę D. P. na uchwałę tej Rady z (...) listopada 2005 r. nr (...), mylnie wniesioną do Sądu zamiast bezpośrednio do Rady Gminy. Skargę wraz z pismem doręczono Radzie Gminy w dniu 30 lipca 2009 r., o czym poinformowany został D. P. w dniu 31 lipca 2009 r. W dniu 9 października 2009 r. D. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie Radzie Gminy L. grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Wskazał on, że Rada Gminy powinna była przekazać do Sądu przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni od jej otrzymania, czego do dnia sporządzenia niniejszego wniosku nie uczyniła. Przewodniczący Rady Gminy L. pismem z 23 marca 2010 r. poinformował, że skarżący nie kierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi za pośrednictwem Rady Gminy L. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II WSA w Gdańsku wskazano Radzie Gminy datę przekazania skargi przez Sąd. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy poinformował, że do Rady Gminy nie wpłynęła wskazana przez Sąd skarga, o czym miałaby świadczyć treść dziennika podawczego Urzędu Gminy w L. WSA w Gdańsku postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SO/Gd 15/09 wymierzył Radzie Gminy L. grzywnę w wysokości 8.000 zł i zasądził od Rady Gminy L. na rzecz wnioskodawcy 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia WSA stwierdził, iż niesporne jest , że Rada Gminy L. uchybiła podstawowemu obowiązkowi, jakim jest przekazanie sądowi skargi D. P. wraz aktami w terminie określonym w przepisie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), termin trzydziestodniowy upłynął bowiem 31 sierpnia 2009 r. Zdaniem WSA stwierdzenie organu, iż skarga ta w ogóle do niego nie wpłynęła stoi w jawnej sprzeczności ze znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym poświadczeniem odbioru. W ocenie Sądu, taka postawa organu nie może zostać zaaprobowana i stanowi przykład rażącego naruszenia ustawowo nałożonego na organ obowiązku. Argument, o tym, że brak jest stosownej informacji w dzienniku podawczym jest bez znaczenia, gdyż stanowi to wyłącznie wewnętrzną kwestię organizacyjną urzędu. Wymierzając grzywnę w wysokości 8.000 zł WSA uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do stopnia zawinienia ukaranego nią organu oraz zapewni, że Rada Gminy L. zwróci w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się w terminie z obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej, wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie Rada Gminy L. wniosła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego którym zaskarżyła je w całości zarzucając naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. polegające na wymierzeniu organowi kary grzywny i nieuwzględnieniu przyczyn niewypełnienia przez organ obowiązków. W uzasadnieniu powyższego zażalenia organ wskazał, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 78/08, że odrębne i samodzielne postępowanie wywołane wnioskiem o wymierzenie kary grzywny powinno odpowiadać wszelkim standardom przewidzianym dla postępowań sądowych, w tym zasadzie dwuinstancyjności. Ponadto wypełnienie przez organ obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. nawet po upływie terminu z tego artykułu a przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie wywołane wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny, wyłącza możliwość wymierzenia grzywny. Skoro postanowienie jest zaskarżalne i organ wniósł dopuszczalny środek odwoławczy, jak również wypełnił obowiązek o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. nawet po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie, a przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie wywołane wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny, wyłącza to możliwość jej wymierzenia. Taki pogląd przeważa w doktrynie i jest konsekwencją założenia, że regulacja z art. 55 § 1 p.p.s.a. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej, a wymierzenie grzywny organowi służy realizacji tego celu. Organ podkreślił w zażaleniu, że w dniu 10 czerwca 2010 r. przekazał skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę do WSA w Gdańsku. Odnośnie wysokości grzywny organ podniósł, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, iż sądy wobec organów gmin niewspółmiernie większych i zamożniejszych wymierzały kary grzywny o wiele mniejsze niż ta, jaką w niniejszej sprawie nałożył WSA w Gdańsku na Radę Gminy L. Wymierzenie grzywny w wysokości 8.000 zł organowi tak małej gminy wiejskiej wydaje się niewspółmierne i nieuzasadnione i taka grzywna niewątpliwie pełni funkcję represyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 55 p.p.s.a.). Przepisy te przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy L. niewątpliwie uchybiła określonemu trzydziestodniowemu terminowi, gdyż skargę strony, która wpłynęła do organu w dniu 30 lipca 2009 r. przekazała do Sądu dopiero 10 czerwca 2010 r. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniu organu zawartym w piśmie z dnia 23 marca 2010 r. oraz w piśmie z dnia 9 kwietnia 2010 r. skierowanych do WSA, iż skarga w ogóle do niego nie wpłynęła, z akt sprawy wynika, że przedmiotowa skarga wpłynęła do niego 30 lipca 2009 r. Zgodzić się należy w tym miejscu z WSA w Gdańsku, że argument o braku stosownej informacji w dzienniku podawczym jest bez znaczenia, gdyż stanowi to wyłącznie kwestię organizacyjną urzędu. Odnośnie zarzutów zażalenia stwierdzić ponadto należy, że nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej. Sformułowanie zawarte w powołanym przepisie nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjny. Na przyjęcie bowiem wyłącznie dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Do obowiązków o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. należy przekazanie przez organ: skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tym składzie, nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 1 lipca 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt II GZ 78/08. Z wnioskiem o wymierzenie grzywny skarżący może wystąpić w każdym czasie po upływie określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. terminu. Nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd nie może takiego wniosku uwzględnić i wymierzyć organowi grzywny wówczas, gdy organ z uchybieniem terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wypełnił obowiązek określony w tym przepisie i przekazał sprawę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po złożeniu przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny, ale przed rozpoznaniem jej przez Sąd. Wyrażone powyżej stanowisko zgodne jest z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych jest tożsame z tym, jakie było przedmiotem uchwały w sprawie o sygn. akt II GPS 3/09. Odnośnie wysokości grzywny podkreślić należy, że sformułowanie z art. 54 § 2 p.p.s.a. "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ nie wypełnił obowiązku przekazania do WSA skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę a dopiero po doręczeniu jej odpisu postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2010 r. o wymierzeniu grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Gdańsku słusznie skorzystał więc z przysługującego mu ustawowego uprawnienia. Biorąc pod uwagę zarówno fakt znacznego przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z dokumentacją Sądowi, fakt, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązku tego nie wypełnił oraz to, że przyczyna niedotrzymania terminu wskazana przez organ stoi w jawnej sprzeczności z dowodami znajdującym się w aktach sprawy stwierdzić należy, że grzywna w wysokości 8.000 zł wydaje się być odpowiednia. W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.