I OSK 610/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Jolanta Górska Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 90/17 w sprawie ze skargi A. W. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od A. W. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 90/17 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do przesłania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi złożonego przez skarżącego odwołania z 24 maja 2017 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej zwanego "Szefem KAS"). Ponadto Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w. KAS", złożył funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej A. K. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku. Propozycja została przez funkcjonariusza przyjęta w dniu 29 maja 2017 roku. Niezależnie od powyższego pismem z dnia 24 maja 2017 r. funkcjonariusz wniósł odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia. Wskazał, że propozycja ta "zawiera decyzję o zwolnieniu ze służby". Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. organ poinformował funkcjonariusza, że nie nadał biegu wniesionemu przez niego odwołaniu z uwagi na to, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy złożonej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od tej propozycji. Funkcjonariusz zaskarżył bezczynność organu w drodze skargi do sądu administracyjnego, podnosząc, że ten nie rozpatrzył jego odwołania od decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ponieważ została złożona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stanowisko procesowe w sprawie przedstawił również dopuszczony do udziału w postępowaniu jako uczestnik na prawach strony Związek Zawodowy [...], w całości przyłączając się do wniesionej skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem uwzględniono skargę. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie przekazania odwołania organowi II instancji. Podkreślił, że organ I instancji, uznając, że wniesione odwołanie nie podlega rozpoznaniu na zasadach określonych w art. 133 k.p.a. bowiem złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ma charakteru decyzji, w istocie przesądził o niedopuszczalności odwołania, co stanowi naruszenie art. 134 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, jaką jest sprawa ze skargi na bezczynność organu administracji skarbowej polegająca na niepodejmowaniu czynności związanych z nadaniem biegu pismu zatytułowanego "odwołanie" wniesionego od propozycji zatrudnienia uznanej przez A. K. za decyzję o zwolnieniu ze służby - w sytuacji, gdy wskazana propozycja nie jest decyzją administracyjną i nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne w związku z jej złożeniem, co oznacza, że organ nie może podejmować czynności określonych w art. 133 k.p.a. związanych z nadaniem biegu pismu zatytułowanemu "odwołanie" wniesionemu od czynności, która nie jest decyzją wydaną w ramach postępowania administracyjnego; 2. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w kategorii skarg określonych w powołanym przepisie mieści się skarga na bezczynność organu administracji skarbowej polegającą na niepodjęciu czynności związanych z nadaniem biegu odwołaniu, wniesionemu od przedstawionej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycji zatrudnienia uznanej przez A. K. za decyzję o zwolnieniu ze służby - podczas gdy warunkiem przyjęcia dopuszczalności zaskarżenia wskazanej bezczynności jest ustalenie, że przedmiot odwołania stanowi zaskarżalną odwołaniem decyzję administracyjną - w sytuacji, gdy wskazana propozycja taką decyzją nie jest, a tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, a skutkiem tego jest niepowstanie bezczynności w nadaniu biegu pismu, które nie jest odwołaniem; 3. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do przesłania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi złożonego przez skarżącego odwołania z 24 maja 2017 roku do Szefa KAS - w sytuacji, gdy złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, a tym samym nie przysługuje od niej odwołanie, a wniesienie pisma zatytułowanego "odwołanie" od tej propozycji nie obliguje organu do przekazania go organowi odwoławczemu i nie stanowi podstawy do sformułowania przez Sąd wskazanego zobowiązania jako wynikającego z bezczynności organu; 4. art. 133 w zw. z art. 134 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ I instancji ma obowiązek przekazania organowi odwoławczemu, celem rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania, pisma zatytułowanego "odwołanie", wniesionego w ocenie autora tego pisma od decyzji, w przypadku, gdy obowiązek taki nie istnieje w sytuacji, gdy organ nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, od której mogłoby przysługiwać odwołanie, a wnoszone pismo nie jest odwołaniem, bowiem dotyczy czynności organu, która nie jest decyzją. W uzasadnieniu wskazano, że nie można przyjąć, że w świetle art. 133 k.p.a. każde pismo zatytułowane "odwołanie", bez względu na jego treść, obliguje organ administracji do nadawania mu stosownego biegu. Z przepisu tego wyraźnie wynika bowiem, że organ obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni jedynie w sytuacji, gdy wydał on decyzję. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak akt sprawy wynikający z braku jakiegokolwiek postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, od której mogłoby służyć odwołanie, nie stwarza obowiązku przekazania pisma zatytułowanego "odwołanie" organowi odwoławczemu po to tylko, aby ten na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu A. K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, uznając, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Dodatkową argumentację na potwierdzenie swojego stanowiska przedstawił w piśmie procesowym z 9 lutego 2018 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną wywiódł również uczestnik postępowania Związek Zawodowy [...], wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. W ocenie uczestnika postępowania zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. w dniu 16 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, przedstawił funkcjonariuszowi W. K. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Funkcjonariusz złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. Jednak w dniu 24 maja 2017 r. zaskarżył ją w drodze odwołania. Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku podjęcia czynności procesowych w sprawie tego odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji błędnie uznał taką skargę za dopuszczalną. Choć Sąd pierwszej instancji wprost nie dokonał kwalifikacji prawnej czynności jaką jest przekazanie odwołania organowi wyższej instancji, to jak zauważył to skarżący kasacyjnie organ, co do zasady podstawę tę należałoby upatrywać w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy A. K. uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez niego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań (w tym żądania przekazania "odwołania" od propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej), jest zatem wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 25.07.2019 r. sygn. akt I OSK 191/18, z 31.07.2019 r. sygn. akt I OSK 1787/18, z 1.08.2019 r. sygn. akt I OSK 620/18, I OSK 382/18, I OSK 163/18, I OSK 120/18 i I OSK 117/18, a także z 27.08.2019 r. sygn. akt I OSK 71/18). Wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, uznając, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Okoliczności uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi należało uznać za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a. będący podstawą do odstąpienia od zasądzenia od A. K. na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skarżący nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny dopuszczalności skargi. Skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I FSK 140/07 i 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 51/11, zgodnie z którym, jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.