II OSK 571/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1602/15 w sprawie ze skargi S. O. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1602/15 oddalił skargę S. O. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie w przedmiocie odmowy S. O. przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że zaskarżona uchwała, jak i poprzedzająca ją uchwała nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty złożone przez lek. S. O. a więc: 1. zaświadczenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wydane przez Ministra Zdrowia dotyczące potwierdzenia równoważności dyplomu ukończenia studiów PB no 791097, wydanego przez Dnipropetrowski Instytut Medyczny odznaczony orderem Czerwonego Sztandaru Pracy z dnia [...] czerwca 1988 r. jako równoważnego z dyplomem ukończenia studiów wyższych uzyskanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie postanowień protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnień wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich oraz szkół zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych sporządzonego w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. oraz Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich oraz szkół zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r., Nr 5, poz. 28), 2. wypis z indeksu - jako załącznik do dyplomu PB nr [...] wydany przez Rektora prof. L.W. N.-U., Dziekana Wydziału prof. E.H. T. i sekretarza wydziału L.L. M. D. Instytutu Medycznego odznaczonego orderem Czerwonego Sztandaru Pracy z dnia [...] czerwca 1988 r. (numer rejestru 258), nie stanowią potwierdzenia odbycia stażu podyplomowego lekarza, o którym mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz złożenia z wynikiem pozytywnym Lekarskiego Egzaminu Końcowego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, ani równoważnego mu Lekarskiego Egzaminu Państwowego, o którym mowa w art. 5 ust. 5 tej ustawy. Co za tym idzie, ww. dokumenty nie są równoważne z kartą stażu podyplomowego oraz świadectwem złożenia z wynikiem pozytywnym Lekarskiego Egzaminu Końcowego, potwierdzającymi spełnienie wymogów określonych w art. 7 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. o potwierdzeniu równoważności dyplomu wydanego przez Dnipropetrowski Instytut Medyczny z polskim dyplomem lekarza nie obejmuje uznania składanych w ramach studiów egzaminów oraz odbywanych praktyk zawodowych za równoważne ze złożeniem Lekarskiego Egzaminu Końcowego (Lekarskiego Egzaminu Państwowego) oraz odbyciem stażu podyplomowego lekarza. Sąd I instancji uznał, że uznanie zagranicznego stażu bądź doświadczenia zawodowego za równoważne ze stażem podyplomowym odbywanym w Polsce następuje na podstawie art. 15 ust 8 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez Ministra Zdrowia. Wnioskodawczyni występowała z takim wnioskiem do Ministra Zdrowia, który decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. uznał staż odbyty przez wnioskodawczynię za granicą w części obejmującej staż cząstkowy w dziedzinie pediatrii oraz 3 tygodnie stażu cząstkowego z zakresu medycyny ratunkowej w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii oraz w dziedzinie medycyny ratunkowej i odmówił uznania stażu w pozostałym zakresie. To zaś oznacza, że wnioskodawczyni w celu spełnienia wymogu określonego w art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy jest zobowiązana zrealizować ramowy program stażu w nieuznanej części (§ 16 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 września 2012 r. w sprawie stażu podyplomowego lekarza i lekarza dentysty). Ponadto Sąd uznał, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uznania jakiegokolwiek innego egzaminu - bez względu na to gdzie i kiedy został złożony - za równoważny z Lekarskim Egzaminem Końcowym (bądź wcześniej organizowanym równoważnym mu Lekarskim Egzaminem Państwowym). Oznacza to, że lekarz, którego w celu uzyskania w Polsce prawa wykonywania zawodu obejmuje obowiązek złożenia Lekarskiego Egzaminu Końcowego, musi złożyć z wynikiem pozytywnym ten konkretny egzamin, czego wnioskodawczyni nie dopełniła. Powyższe względy przemawiają za stwierdzeniem, że S. O. nie spełnia przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, wobec nie legitymowania się dokumentem potwierdzającym odbycie stażu podyplomowego oraz dokumentem potwierdzającym złożenie z wynikiem pozytywnym Lekarskiego Egzaminu Końcowego. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe stwierdzenia wynikają z brzmienia przepisu art. 7 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, który wyraźnie stanowi, że prawo wykonywania zawodu lekarza przyznawane jest lekarzowi cudzoziemcowi niebędącemu obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, jeżeli spełnia warunek odbycia stażu podyplomowego i złożenia z wynikiem pozytywnym Lekarskiego Egzaminu Końcowego. Natomiast decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. o potwierdzeniu równoważności dyplomu wydanego przez Dnipropetrowski Instytut Medyczny z polskim dyplomem lekarza nie obejmuje uznania składanych w ramach studiów egzaminów oraz odbywanych praktyk zawodowych za równoważne ze złożeniem Lekarskiego Egzaminu Końcowego (Lekarskiego Egzaminu Państwowego) oraz odbyciem stażu podyplomowego lekarza. Ww. decyzja Ministra Zdrowia została wydana na podstawie Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich oraz szkół zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r., Nr 5, poz. 28). Zdaniem Sądu I instancji, Konwencja praska przewidywała uznawanie w umawiających się państwach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych uprawniających ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. W okresie obowiązywania tej Konwencji dyplomy uzyskiwane w innych niż Polska stronach konwencji po ukończeniu studiów wyższych na kierunku lekarskim uznawane były w Polsce za równoważne z polskim dyplomem lekarza. Jednakże dyplom lekarza sam w sobie nie był i nie jest jedynym wymogiem do uzyskania w Polsce uprawnień do wykonywania zawodu lekarza. Oprócz dyplomu absolwent kierunku lekarskiego musiał odbyć staż podyplomowy obowiązujący w Polsce, a od 2004 r. także złożyć z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy. Możliwe jest przy tym ewentualne uznanie zagranicznego stażu bądź doświadczenia zawodowego za równoważne ze stażem podyplomowym odbywanym w Polsce. To jednak następuje na podstawie art. 15 ust. 8 ustawy w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez Ministra Zdrowia. Wnioskodawczyni występowała z takim wnioskiem do Ministra Zdrowia, który decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. uznał staż odbyty przez wnioskodawczynię za granicą w części obejmującej staż cząstkowy w dziedzinie pediatrii oraz 3 tygodnie stażu cząstkowego z zakresu medycyny ratunkowej w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii oraz w dziedzinie medycyny ratunkowej i odmówił uznania stażu w pozostałym zakresie. Tym samym wnioskodawczyni w celu spełnienia wymogu określonego w art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy jest zobowiązana zrealizować ramowy program stażu w nieuznanej części (§ 16 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 września 2012 r. w sprawie stażu podyplomowego lekarza i lekarza dentysty). Zdaniem Sądu I instancji decyzja Ministra Zdrowia wydana na podstawie Konwencji praskiej, nie jest podstawą do przyznania w Polsce prawa wykonywania zawodu lekarza, ponieważ z decyzji takiej nie wynika, że dyplom "spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach Unii Europejskiej". Potwierdzeniem, że dany dyplom "spełnia" te wymogi jest jedynie uznanie dyplomu w trybie nostryfikacji polegającej na porównaniu przez uczelnię medyczną programów kształcenia. Decyzja Ministra Zdrowia wydana na podstawie Konwencji praskiej ma charakter uznania tzw. akademickiego (dla celów dalszego kształcenia), a nie zawodowego (dla celów wykonywania danego zawodu). Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. S. O. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty z dnia 5 grudnia 1996 r. w sprawie uznania prawa do wykonywania zawodu lekarza, który otrzymał uprawnienia do wykonywania zawodu pod rządami Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. (Dz.U. z 1975 r. nr 5 poz. 28), polegające na odmowie stosowania prawa międzynarodowego nadrzędnego nad przepisami krajowymi jako podstawa materialnoprawna zaskarżonego orzeczenia. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie bowiem z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi “Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty z 5 grudnia 1996 r. w sprawie uznania prawa do wykonania zawodu lekarza pod rządami Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. (Dz.U. z 1975, nr 5 poz. 28) polegającej na odmowie stosowania prawa międzynarodowego nad przepisami krajowymi jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o miejscu konwencji w konstytucyjnym porządku prawnym oraz o wartościach wynikających z konstytucyjnych zasad. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani też tych podstaw domniemywać. Powoduje to, że zarzut naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty bez wskazania przepisu prawnego tej ustawy, którego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie się zarzuca, nie może zostać uznany za zasadny. Podstawą materialnoprawną przyznania uprawnienia jest przepis prawa regulujący warunki takiego przyznania. Zakres przedmiotowy powołanej Konwencji, jak wynika ta expressis verbis z tytułu, jest ograniczona do wzajemnego uznawania równowartości dokumentów. Jak zasadnie Sąd wywiódł w zaskarżonym wyroku przepisy Konwencji nie regulują przesłanek uzyskania uprawnienia do wykonywania zawodu lekarza. Nie dają takich podstaw przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 7 Konstytucji ustanawiając zasadę praworządności nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie prawa. Organy orzekające w sprawie związane były, w zakresie wskazanym w wyroku, przepisami ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 6 i 7 tej ustawy. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.