I OSK 1739/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Jerzy Bujko Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Budownictwa oraz Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1669/05 w sprawie ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętych pod drogę publiczną oddala skargi kasacyjne UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 maja 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1669/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w przedmiocie nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...] października 2003r. Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę K. nieruchomości położonych w powiecie [...] w gminie K., obręb K., oznaczonych jako działki nr: a) [...] o pow. 0,0357 ha, [...]o pow. 0,0493 ha, b) część [...]o pow. 0,0660 ha, c) [...] o pow. 0,0289 ha, objęte księgą wieczystą KW [...], d) [...]o pow. 0,0220 ha objęta księgą wieczystą KW [...], e) [...] o pow. 0,1219 ha objęta księgą wieczystą KW [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Gminnej Spółdzielni "[...]" w K., decyzją z dnia [...] listopada 2003r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda M. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę K. własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], część nr [...], nr [...], nr [...], natomiast decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę K. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Od decyzji nr [...] odwołanie złożyła Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. Decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985r. ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., nr 204, poz. 2086) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., Wojewoda M. stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999r. Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie K., w obrębie K., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0357 ha i nr [...] o pow. 0,0289 ha, objętej księgą wieczystą KW [...], zajętej pod drogę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę K. nieruchomości położonych w powiecie [...] w gminie K., obręb K., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0493 ha objęta księgą wieczystą KW [...] i nr [...] o pow. 0,1219 ha objęta księgą wieczystą KW [...]. Od decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył Wójt Gminy K., a od decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. odwołanie złożyła Gminna Spółdzielnia "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia 30 czerwca 2005r. Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie K., w obrębie K., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0357 ha i nr [...] o pow. 0,0289 ha, objętej księga wieczystą KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Olkuszu Wydział V Ksiąg Wieczystych. Podniesiono, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie Ministra Infrastruktury powołany przepis wiąże odszkodowanie wypłacane przez gminę z drogami gminnymi (a więc nie z drogami zakładowymi), a żaden przepis prawa nie określa, że byłe drogi zakładowe, które utraciły charakter drogi publicznej i nie stały się drogami gminnymi, winny stanowić od dnia 1 stycznia 1999 r. własność gminy, względnie Skarbu Państwa. Natomiast z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998r. właścicielem przedmiotowych działek była Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. Organ uznał, że przedmiotowe działki były zajęte pod drogi, które na podstawie uchwały Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w K. z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy K. do dróg zakładowych (Dz. Urz. Woj. Katowickiego z 1986 r. Nr 10, poz. 278), zostały zaliczone do kategorii dróg zakładowych. Drogi zakładowe były wyłączone z dróg gminnych i lokalnych. Z dniem 1 stycznia 1999r. drogi zakładowe utraciły charakter dróg publicznych i nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ponadto, zdaniem organu drugiej instancji, na podstawie zgromadzonych akt nie można uznać za udowodnione istnienie w dniu 31 grudnia1998r. władztwa publicznego nad przedmiotowymi działkami, w szczególności nie można uznać za wystarczający dowód faktury za remont nawierzchni z dnia 16 listopada 1994 r. oraz umowy Nr [...] z dnia 17 października 1994r. na wykonanie robót drogowych, które to dokumenty dotyczą roku 1994, podczas, gdy władztwo powinno być udokumentowane na dzień 31 grudnia 1998r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrokiem z dnia 31 maja 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1669/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Sąd podniósł, że zawarte w art. 73 ust.1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, które następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999r. Wskazano, że na mocy uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987r. do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich zaliczono ulice [...] i [...] położone w K. Oznacza to, że w dacie 1 stycznia 1999r. ulice miały charakter dróg publicznych w rozumieniu art. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych. Ustęp 2 art. 1 ustawy o drogach publicznych określa, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ustępie 1 należą do tej samej kategorii co drogi. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że działki nr [...] oraz [...] leżą w bezpośredniej styczności z ulicami [...] i [...], a działka nr [...] stanowi przedłużenie ul. [...], do której to kwestii organ administracji wcale się nie odniósł. W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister Infrastruktury nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do całego materiału znajdującego się w aktach sprawy. Sąd udzielił organowi wskazówek niezbędnych przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2006r. skargi kasacyjne złożyli pełnomocnik Ministra Budownictwa, radca prawny S. J. oraz pełnomocnik Gminy K., radca prawny M. S. Minister Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest przepisu art. 2 ust. 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż droga zakładowa leżąca w ciągu drogi publicznej jest drogą publiczną i ma taką samą kategorię, 2) przepisów postępowania, to jest naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy i nieuchylenie decyzji nr [...] Wojewody M. z dnia [...] znak [...], w przypadku, gdy Sąd stwierdził naruszenie prawa przez ten organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 2 ust. 2. powołanej ustawy o drogach publicznych stanowi, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Ustęp 1 tego przepisu stanowi, iż drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Podniesiono, że Sąd w swych rozważaniach pominął istotną kwestię, która decyduje o tym, iż w ogóle można mówić czy dana droga była drogą publiczną, a więc czy są spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Podkreślono, że zastosowanie art. 2 ust. 2 musi zawsze poprzedzić ustalenie czy dana ulica, leżąca w ciągu drogi publicznej, jest również drogą publiczną. Zatem wyciąganie wniosku, że sam fakt, iż droga jest w ciągu drogi publicznej, nie uprawnia do stwierdzenia, iż taka droga staje się droga publiczną. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z uregulowaniem statusu przedmiotowej drogi, o czym stanowi uchwała Nr [...] Gminnej Rady Narodowej K. Uchwałą tą nadano jej status drogi zakładowej, a więc nie była to droga publiczna, w związku z czym nawet leżąc w ciągu ulic o statusie drogi publicznej, nie mogła się stać taką drogą bez odpowiedniego aktu zaliczającego ją do dróg publicznych. Bez takiego aktu nie można w ogóle rozważać kwestii kategorii takiej drogi, gdyż kategorię posiadają tylko drogi publiczne. Tym samym Sąd błędnie przyjął, iż organ powinien wyjaśnić kwestię położenia w ciągu dróg publicznych przedmiotowej drogi. Podkreślono, że skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ drugiej instancji nie odniósł się do kwestii położenia przedmiotowych działek w ciągu dróg publicznych, to te same ustalenia powinny się tyczyć ustaleń organu pierwszej instancji. Sąd powinien tak samo ocenić uchybienia organów obydwu instancji i konsekwentnie uchylić również decyzję organu pierwszej instancji. Pełnomocnik Gminy K., radca prawny M. S. wniosła w skardze kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest błędną wykładnię przepisu art. 2 ust 2. ustawy o drogach publicznych, polegające na przyjęciu, że skoro działki leżą w bezpośredniej styczności z ulicami gminnymi, to tym samym stanowią drogi gminne. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że uchyleniu ulega tylko decyzja Ministra Infrastruktury, mimo, że końcowe załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego ponownie, a tym samym wymaga uchylenia decyzji Wojewody M. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okoliczność, iż przedmiotowe działki leżą w bezpośredniej styczności z ul. [...] i ul. [...] nie dowodzi, że leżą w ciągu tych ulic, a tym samym są drogami gminnymi. Natomiast fakt zaliczenia ich do dróg zakładowych dowodzi, że były drogami zakładowymi (obecnie wewnętrznymi), a nie drogami gminnymi. Podkreślono, że w myśl przepisu art. 2 ust. 2 powołanej ustawy o drogach publicznych, ulice leżące w ciągu dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, należą do tej samej kategorii co te drogi, natomiast przedmiotowe działki nie stanowią nazwanych ulic, zatem zaliczenie ich do ciągu ulic gminnych nie może mieć miejsca. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd w zaskarżonym wyroku uwzględniając skargę, powinien uchylić nie tylko decyzję zaskarżoną, ale i decyzję ją poprzedzającą, bowiem decyzja Wojewody M. dotknięta jest tymi samymi wadami, co decyzja Ministra Infrastruktury (nie został ustalony dostatecznie stan faktyczny sprawy) i organ pierwszej instancji powinien ponownie rozpoznać sprawę. W związku z tym Sąd nie powinien zostawić w obrocie prawnym decyzji Wojewody M., w której Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Powołany przepis art. 73 ust. 1 ustawy określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek przejścia prawa własności. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Władanie zaś nieruchomością oznacza pozostawienie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca konstruując w powołanym przepisie art. 73 ust. 1 przesłankę władania nieruchomością, odwołał się do stanów faktycznych, a nie prawnych. Dla spełnienia się przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Należy zatem stwierdzić, że zawarte w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999r. W niniejszej sprawie natomiast bezsprzecznym pozostaje fakt, że uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987r., zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich ulice: [...] i [...] położone w K., co oznacza , że w dniu 1 stycznia 1999r. ulice te miały charakter dróg publicznych w rozumieniu art. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych, który to przepis stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wskazać tu należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Zgodnie z art. 19 i 20 powołanej ustawy o drogach publicznych, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi, przy czym dla dróg gminnych jest nim wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do zarządcy drogi należy w szczególności: 1) opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 2) opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; 3) pełnienie funkcji inwestora; 4) utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą; 5) realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu; 6) przygotowanie infrastruktury drogowej dla potrzeb obronnych oraz wykonywanie innych zadań na rzecz obronności kraju; 7) koordynacja robót w pasie drogowym; 8) wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych; 9) prowadzenie ewidencji ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom; 9a) sporządzanie informacji o drogach publicznych oraz przekazywanie ich Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad; 10) przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego; 11) wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających; 12) przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników; 13) przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg; 14) wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia; 15) dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego; 16) utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów; 17) nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości; 18) nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt 17 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy, skoro nie zwróciły się do zarządcy drogi (jednostki organizacyjnej zajmującej się w imieniu wójta, burmistrza, prezydenta miasta zarządem drogami) w celu ustalenia, które z wymienionych wyżej działek położone są w pasie drogowym ulic [...] i [...] w K. oraz kto faktycznie wykonuje władanie tymi ulicami w znaczeniu faktycznym, to jest, utrzymuje nawierzchnię dróg, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch, koordynuje roboty w pasie drogowym. Nie są trafne zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów art. 134 § 1 i 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...], a jedynie uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury. Zarzut taki można postawić w sytuacji, gdy Sąd dostrzeże naruszenia prawa w decyzji organu pierwszej instancji, a organ drugiej instancji utrzyma tę decyzję w mocy, bowiem dostrzeżona wada najczęściej tkwi w decyzjach obu instancji. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę K. nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o powierzchni 0,0357 ha i nr [...] o powierzchni 0,0289 ha zajętych pod drogę publiczną, natomiast Minister Infrastruktury decyzją dnia [...] uchylił w całości decyzję Wojewody M. i odmówił nabycia z mocy prawa przez Gminę K. tych nieruchomości. Organ drugiej instancji wydał zatem decyzję kasatoryjną i orzekł co do istoty sprawy, a w tej właśnie decyzji Sad pierwszej instancji stwierdził naruszenie prawa. Przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy (związany – na podstawie art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w niniejszej sprawie oceną wyrażoną przez Sąd) może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast, gdyby organ odwoławczy ocenił, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, to zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę Wojewodzie M. do ponownego rozpatrzenia. Tej oceny organu odwoławczego nie mógł dokonać w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji, którego rolą nie jest zastąpienie organu administracji publicznej w procesie rozstrzygania sprawy, lecz ocena legalności jego działania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.