II SA/Op 120/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 17 lutego 2022 r., nr PS.III.8641.1.2022.MP w przedmiocie obowiązku zwrotu zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nyskiego z dnia 4 stycznia 2022 r., nr REW.II-710/13164/MW/22. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez I. G. była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 17 lutego 2022 r. nr PS.III.8641.1.2022.MP utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 4 stycznia 2022 r. nr REW.II-710/13164/MW/22 orzekająca o obowiązku zwrotu przez stronę zasiłku dla bezrobotnych za okres od 7 sierpnia 2020 r. do 2 lutego 2021 r. w kwocie 4.847,10 zł. Wydanie tych decyzji poprzedziły czynności i postępowanie organów o następującym przebiegu i treści: W dniu 7 sierpnia 2020 r. I. G. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nysie z prawem do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 7 sierpnia 2020 r. do 2 lutego 2021 r.. W dniu 19 października 2021 r. do PUP w Nysie wpłynęło pismo ZUS Inspektorat w B., według treści którego rejestracja 7 sierpnia 2020 r. nastąpiła w okresie pobierania zasiłku chorobowego. Starosta Nyski decyzją z 4 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021 poz. 1100 ze zm., obecnie Dz. U. 2022 r., poz. 690), dalej też. "ustawy," orzekł o obowiązku zwrotu zasiłku dla bezrobotnych za w/w okres w kwocie 4.847,10 zł. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji poza powyższymi ustaleniami zacytował tylko treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) i art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący podnosząc, że podanie składał przez Internet, zaistniała nieświadoma pomyłka z jego strony, gdyż z jednej strony był świadom, że świadczenie chorobowe upływa mu 9 sierpnia 2020 r., ale z drugiej strony wniosek o zasiłek dla bezrobotnych składał w piątek, 6 sierpnia 2020 r., i zakładał, że i tak jego prośba zostanie rozpatrzona najwcześniej w poniedziałek 9 sierpnia 2020 r. Odwołujący podniósł ponadto, że wszelkie dokumenty złożył zgodnie z prawdą, a pomyłka polegała na wniesieniu elektronicznego podania 2 dni przed terminem końca zasiłku chorobowego. Zaznaczył, że gdyby chciał oszukać PUP w Nysie, złożyłby podanie kilka miesięcy wcześniej, a nie na 2 dni przed końcem zasiłku chorobowego. Zaoferował zwrot zasiłku za 2 dni "nadpłaconego" zasiłku dla bezrobotnych. Zaskarżoną decyzją z 17 lutego 2021 r. Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10, art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy akt I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zważył, że strona została zarejestrowana jako osoba bezrobotna 7 sierpnia 2020 r. i decyzją Starosty Nyskiego z 3 września 2020 r. została uznana za osobę bezrobotną od 7 sierpnia 2020 r. z prawem do zasiłku od tegoż dnia w kwocie 705,10 zł miesięcznie brutto przez pierwsze 90 dni, oraz od 5 listopada 2020 r. w kwocie po 553,60 zł brutto w następnym okresie. Od 3 lutego 2021 r. I. G. utracił prawo do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W dniu 19 października 2021 r. do Starosty Nyskiego wpłynęło pismo ZUS Inspektorat w B., z którego wynikało, że w dniu rejestracji skarżący pobierał zasiłek chorobowy. Organ podał też, że z dniem 10 września 2021 r. skarżący utracił status osoby bezrobotnej z powodu niestawienia się w PUP w Nysie. W dniu 12 listopada 2021 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, po czym decyzją z 29 listopada 2021 r. uchylił wcześniejszą decyzję i orzekł o odmowie uznania za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku z dnia 7 sierpnia 2020 r. oraz o umorzeniu postępowania w sprawie utraty prawa do zasiłku od 3 lutego 2021 r. i utraty statusu osoby bezrobotnej od 10 września 2021 r. Odnośnie do decyzji Starosty Nyskiego o obowiązku zwrotu zasiłku dla bezrobotnych od 7 sierpnia 2020 r. do 2 lutego 2021 r. Wojewoda Opolski powołał treść przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-3 ustawy, po czym stwierdził, że wypłacony zasiłek dla bezrobotnych wraz z przekazaną zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych i składką na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od 7 sierpnia 2020 r. do 2 lutego 2021 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie. W skardze na decyzję Wojewody Opolskiego I. G. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że zakończył zatrudnienie, gdyż zaczął chorować, a pracodawca nie przedłużył umowy. Jedynym jego błędem było złożenie podania na 2 dni przed upływem chorobowego i założenie, że rozpatrzenie podania o zasiłek dla bezrobotnych będzie musiało potrwać. Nie zdawał sobie sprawy, że w sprawie o przyznanie statusu bezrobotnego będzie liczyła się data wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z uzasadnieniem jak treść decyzji zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest oczywiście uzasadniona. Ocena zasadności skargi na zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego dokonywana jest przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329) dalej też: Ppsa Przy tym badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu Sąd na podstawie art. 134 § 1 Ppsa nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi jest wynikiem dwóch uchybień organów a to procedurze administracyjnej i w zakresie prawa materialnego. Przede wszystkim należy zarzucić Wojewodzie Opolskiemu, że utrzymując w mocy decyzję I instancji de facto naruszył zasadę dwuinstancyjności z art. 15 Kpa. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności nie jest wystarczające, że w sprawie administracyjnej wydadzą rozstrzygnięcia dwa organy administracji publicznej. Inaczej mówiąc nie jest wypełnieniem tej zasady sam fakt wydania decyzji najpierw przez organ I instancji, a następnie organ odwoławczy. Rozpatrzenie sprawy wymaga bowiem podjęcia czynności procesowych przewidzianych przez Kpa od wszczęcia postępowania po wydanie decyzji, w tym uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Zgodnie z nim każda decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 Kpa), przy czym treść uzasadnienia winna zawierać to co w art. 107 § 3 Kpa wskazano i co odnosi się do istoty sprawy. Decyzja Starosty Nyskiego z 4 stycznia 2022 r., którą celowo Sąd przytoczył omalże w całości wymogów tych absolutnie nie spełniała, a mimo to organ odwoławczy zaakceptował ją przez wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W praktyce doszło do sytuacji, w której organ odwoławczy "przejął" sprawę do rozstrzygnięcia ustalając za I instancją tak stan faktyczny sprawy, jak i podstawę prawną rozstrzygnięcia, ale i tu nie ustrzegł się uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. I tak organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał ogólnie przepis art. 76 ust. 2 ustawy, mimo że zgodnie z nim za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne ustawa rozróżnia trzy odmienne stany faktyczne. Na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 1 warunkiem orzeczenia o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia jest zaistnienie równocześnie dwóch przesłanek: obiektywnej polegającej na tym, że świadczenie wypłacano mimo występowania okoliczności skutkujących utratą prawa do jego pobierania i subiektywnej polegającej na tym, że osoba, która świadczenie pobrała była prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących utratę uprawnień do tego świadczenia. Z kolei według zacytowanego przez organy przepisu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy istotna jest natomiast świadomość wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. No i wreszcie przepis art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy nie uzależnia charakteru nienależnie wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych z zamierzonym działaniem tej osoby, lecz jedynie z faktem jego wypłaty oraz brakiem zaliczenia przez organ rentowy wypłaconej kwoty na poczet przyznanego zasiłku chorobowego. Przy tym istotą powołanego przepisu jest jego stosowanie do zasiłków już wypłaconych. Z kolei organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, mimo że "rozszerzył" stan faktyczny opisując kolejne czynności organów po rejestracji 7 sierpnia 2020 r. także zacytował wszystkie trzy przesłanki z art. 76 ust. 2 pkt 1-3 ustawy nie uzasadniając w żaden sposób jednej wybranej, choć wpisana podstawa prawna w sentencji decyzji sugeruje, że Wojewoda Opolski skłania się do oparcia rozstrzygnięcia na art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy, czyli wypłacenie świadczenia na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Organy ponownie rozpatrując sprawę poza przestrzeganiem ogólnych zasad postępowania dowodowego i wymogów stawianych treści decyzji przez art. 107 Kpa powinny wziąć po uwagę, że przepisy rozróżniają "nienależne świadczenie" od "świadczenia nienależnie pobranego". Nienależne świadczenie jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Dlatego to pojęcie nie nawiązuje do świadomości i woli osoby. Natomiast świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu jej świadomości (woli) lub zawinione zaniechanie. W przypadku świadczenia nienależnie pobranego jego pobraniu towarzyszyć musi zawinione działanie osoby zainteresowanej, która działając w złej wierze, ma świadomość nienależności pobrania. Do zgodnego z prawem zobowiązania skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w przypadku np. stosowania podstawy z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, konieczne jest wykazanie, że skarżący został prawidłowo pouczony o okolicznościach istotnych dla przyznania świadczenia oraz że skarżący miał świadomość - przy zachowaniu należytej staranności jakiej można wymagać od osoby w jego wieku, wykształceniu, innych cechach osobistych -, że przyznanie zasiłku chorobowego eliminuje status i zasiłek bezrobotnego. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wymaga zatem wykazania, że bezrobotny został prawidłowo pouczony, co nie oznacza dokonania jakiegokolwiek pouczenia, lecz pouczenia zrozumiałego dla adresata. Informacje nazbyt złożone, niezrozumiałe, nadmiernie obszerne albo wręcz przeciwnie niepełne, wymagające swoistych interpretacji nie stanowią prawidłowego pouczenia. W tej mierze decyzje obu instancji nie zawierają żadnych ustaleń. Sąd administracyjny w ramach swej kognicji nie może dokonywać ustaleń faktycznych za organy. Uzupełniające postępowanie dowodowe z art. 106 § 3 Ppsa w tej sprawie nie mogło mieć zastosowania, a to wobec braku jakichkolwiek wcześniejszych ustaleń i rozważań ze strony organów administracji. Tymczasem rejestracja skarżącego w PUP nastąpiła 7 sierpnia 2020 r., czyli w bardzo szczególnym a nawet wyjątkowym czasie. Czasie pandemii spowodowanej przez wirus SARS-CoV-2 i wywołującej ogólnoświatowy kryzys zdrowotny. Kryzys ten przełożył się negatywnie także w Polsce na życie publiczne, w tym funkcjonowanie organów administracji publicznej. Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) (Dz. U. 2020 poz. 374, poz. 875) i inne akty prawne w sposób zasadniczy zmieniły funkcjonowanie także urzędów pracy. Pracowały one zdalnie, załatwiały interesantów w różny sposób, w tym przez pocztę elektroniczną na platformie praca.gov.pl. Kierownicy jednostek podejmowali decyzje odnoście do otwarcia urzędu, sposobu załatwiania podań stron, komunikacji z nimi. Był to zasadniczo inny, pozostający poza zasadami Kpa tryb procedowania. O tych okolicznościach istniejących w realiach sierpnia 2020 r. organy winny pamiętać oceniając oświadczenia strony z 7 sierpnia 2020 r., w tym dostępność i tryb zapoznania się z pouczeniami. Argumentacja skarżącego odnośnie do założenia, że jego wniosek i tak organ załatwi po upływie okresu zasiłku chorobowego nie jest w tych okolicznościach pozbawiona logiki. Dlatego okoliczności funkcjonowania PUP w Nysie wymagają odtworzenia na tle powszechnie obowiązujących wówczas przepisów i zarządzeń kierownika jednostki. Może bowiem to mieć wpływ na wynik sprawy skarżącego. Poza wszystkim także organy muszą rozważyć, czy w sprawie nie ma zastosowania norma art. 76 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 78 ustawy. Z tych wszystkich względów z uwagi na uchybienia procedurze mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa oraz art. 135 Ppsa. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.