II GSK 1302/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 114/10 w sprawie ze skargi I. W., A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 24 czerwca 2010 r. o sygn. akt III SA/Lu 114/10, po rozpoznaniu skargi I. W. i A. W., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO albo Kolegium) z [...] lutego 2010 r. nr [...] i [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. W. działający przez pełnomocnika A. B. złożył [...] grudnia 2007 r. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi nr [...]. Do wniosku dołączono udzielone A. B. pełnomocnictwo do wystąpienia o zgodę na zajęcie pasa drogowego oraz na udzielanie w toku postępowania niezbędnych wyjaśnień i dostarczanie organowi niezbędnych dokumentów. Burmistrz Miasta K. decyzją z [...] grudnia 2007 r., znak [...] zezwolił A. W. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ul. N. w miejscowości K. w celu umieszczenia kablowego przyłącza elektroenergetycznego do działki nr [...] tj. urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego, na okres 40 lat od dnia [...] grudnia 2007 r. do [...] grudnia 2047 roku, ustalając jednocześnie opłatę za ich umieszczenie w pasie drogowym w wysokości [...] zł za 2007 r. i [...] zł za 2008 r. i lata następne. Decyzję doręczono pełnomocnikowi A. W. – A. B., czego potwierdzeniem jest jego podpis na znajdującym się w aktach sprawy jej egzemplarzu. I. i A. W. [...] stycznia 2010 r. wnieśli odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podnieśli, że decyzja z [...] grudnia 2007 r. nie została im przez organ doręczona. Zdaniem skarżących, pełnomocnictwo szczególne udzielone wykonawcy przyłącza w żadnym stopniu nie upoważniało go do odebrania decyzji burmistrza, a tym bardziej do przyjęcia rachunku za zajęcie pasa drogowego. SKO postanowieniem z [...] lutego 2010 r. odmówiło skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu SKO podało, że z treści wniosku wynikało, że zdaniem skarżących, winę za uchybienie terminowi do wniesienia środka zaskarżenia ponosi wyłącznie A. B., który odebrał decyzję mimo braku do tego upoważnienia i nie przekazał jej stronie, przez co decyzja ta nie została jej przez organ administracji w ogóle doręczona. Zdaniem Kolegium, powyższej okoliczności nie można uznać za usprawiedliwienie dla uchybionego terminu. SKO podniosło, że ze znajdującego się w aktach sprawy upoważnienia z [...] grudnia 2007 r. wynika, iż A. W. umocował A. B., wykonawcę przyłącza elektroenergetycznego, do wystąpienia w jego imieniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego oraz do udzielania organowi administracji w toku postępowania niezbędnych wyjaśnień i dostarczanie mu niezbędnych dokumentów. Powyższe pełnomocnictwo upoważniało A. B., jako pełnomocnika w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, również do odbioru decyzji. W związku z tym decyzję z [...] grudnia 2007 r. doręczono pełnomocnikowi strony – A. B., który poświadczył odbiór na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu decyzji. Z uwagi na brak daty odbioru decyzji przez pełnomocnika należy domniemywać, że miało to miejsce w dacie jej wydania tj. w dniu [...] grudnia 2007 r. i od tej daty należało liczyć czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu [...] grudnia 2007 r. SKO wskazało, że odwołanie od decyzji zostało złożone, za pośrednictwem poczty, dopiero w dniu [...] stycznia 2010 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. W ocenie Kolegium, wyłączną winę za powyższy stan rzeczy ponosi działająca przez pełnomocnika strona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) podał, że upoważnienie udzielone A. B. przez I. W. i A. W., stanowiące załącznik do wniosku z [...] grudnia 2007 r. skierowanego do Burmistrza K., należało odczytywać łącznie z tym wnioskiem. Z jego treści wynika, że wnoszono o "wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi nr [...] ul. N.", celem wykonania robót - "kablowe przyłącze elektroenergetyczne do budynku mieszkalnego działki nr [...]", zajęcie pasa drogowego miało nastąpić na czas wykonywania robót w dniu [...] grudnia 2007 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia kablowego przyłącza elektroenergetycznego i opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego na okres 40 lat, nie może być uznane za sprawę administracyjną tożsamą ze sprawą o zajęcie pasa drogowego na wykonywanie określonych robót elektroenergetycznych w czasie jednego dnia [...] grudnia 2007 r., tak jak uczyniło to SKO, gdyż odnoszą się one do innego stanu faktycznego. Sąd stwierdził, że są to dwa odrębne postępowania administracyjne toczące się na podstawie innych przepisów materialnoprawnych. W ocenie Sądu, pełnomocnictwu udzielonemu A. B. nie można było nadać cech pełnomocnictwa ogólnego, ważnego do wszystkich postępowań administracyjnych w sprawie zajęcia pasa drogowego, czy też "prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy". Zdaniem WSA, łączne odczytanie upoważnienia z wnioskiem strony z dnia [...] grudnia 2007 r. wskazuje na umocowanie A. B. do działania w imieniu strony tylko na etapie pozwolenia do zajęcia pasa drogowego celem wykonania określonych robót. W postępowaniu administracyjnym pełnomocnictwo musi być udzielone wprost, a jego istnienia nie można domniemywać. W przypadku wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa organ powinien zażądać wyjaśnień od pełnomocnika lub strony postępowania, wzywając do usunięcia braku formalnego w postaci dokumentu pełnomocnictwa do reprezentowania strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym przyłącza kabla elektroenergetycznego, czego jednak nie uczynił. WSA stwierdził, że doręczenie decyzji Burmistrza K.z [...] grudnia 2007 r. A. B., który nie był pełnomocnikiem skarżących w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń i wymierzenie za to stosownych opłat oznacza, iż decyzja ta nie została prawidłowo doręczona skarżącym. W związku z tym nie można wywodzić skutków prawnych w zakresie następstw co do niezachowania przez skarżących terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1. naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz., 115 ze zm., dalej: u.d.p.), poprzez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że uzyskanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia w nim robót i zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego następuje w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych, na podstawie odrębnych przepisów materialno-prawnych, wymaga złożenia dwóch wniosków i udzielenia przez stronę dwóch odrębnych pełnomocnictw. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że naruszony został przepis art. 40 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ administracji, iż udzielone A. B. przez inwestora pełnomocnictwo z [...] grudnia 2007 r. do wystąpienia w imieniu inwestora o uzyskanie zgody na zajęcie pasa drogowego oraz do udzielenia niezbędnych wyjaśnień i dostarczenie niezbędnych dokumentów obejmowało zarówno reprezentowanie inwestora w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia w nim robót (w tym odbioru decyzji w tym przedmiocie), jaki i reprezentowanie inwestora w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia kablowego przyłącza elektroenergetycznego (w tym odbioru decyzji w tym przedmiocie). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO podniosło, iż błędne jest stanowisko Sądu, który uznał że zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót (zamontowanie urządzenia) i zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej to dwa odrębne postępowania, wymagające wystąpienia z odrębnymi wnioskami i udzielenia odrębnych pełnomocnictw do reprezentowania strony w ich toku. Według Kolegium, w takim przypadku występuje tożsamość podmiotu i przedmiotu postępowania administracyjnego (podmiot — działający przez pełnomocnika inwestor; przedmiot — zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] poprzez umieszczenie w niej urządzenia elektroenergetycznego). Zdaniem SKO, w tego rodzaju procesie występują dwa etapy, które mieszczą się w pojęciu "zajęcie pasa drogowego", w rozumieniu art. 40 u.d.p., wypełniając treść decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Umieszczenie danego urządzenia w pasie drogowym wiąże się z uprzednim wykonaniem w pasie drogowym stosownych robót. Warunkiem umieszczenia urządzeń energetycznych w pasie drogowym, na podstawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (droga gminna nr [...]), było uprzednie zajęcie tego pasa w celu dokonania robót technicznych zmierzających do osiągnięcia zasadniczego celu tj. umieszczenia w pasie drogowym urządzenia elektroenergetycznego. SKO podkreśliło, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót zmierzających do umieszczenie w nim urządzenia powinno zostać wydane jednocześnie z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim tego urządzenia, jak to miało miejsce w badanej sprawie. Kolegium stwierdziło, że jako oczywiste należało przyjąć, iż intencją wnioskodawcy występującego o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu wykonania robót polegających na umieszczeniu w pasie drogowym danego urządzenia, było również uzyskanie zgody na umieszczenie (pozostawienie) tego urządzenia w pasie drogowym po zakończeniu robót. W ocenie organu, złożony przez pełnomocnika skarżących wniosek z [...] grudnia 2007 r., tak jak i udzielone przez stronę pełnomocnictwo, obejmował swym zakresem, uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez wykonanie w nim robót oraz umieszczenie w nim urządzenia elektroenergetycznego (technicznego ulokowania urządzenia i pozostawienia go w pasie drogowym). Wspomniany wniosek powinien być rozpatrzony przez organ administracji w jednym postępowaniu, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, przy czym zdaniem organu, wystarczającym było udzielenie przez inwestora tylko jednego pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska SKO, że udzielone A. B. przez inwestora pełnomocnictwo z [...] grudnia 2007 r. do wystąpienia w imieniu inwestora o uzyskanie zgody na zajęcie pasa drogowego oraz do udzielenia niezbędnych wyjaśnień i dostarczenie niezbędnych dokumentów obejmowało zarówno reprezentowanie inwestora w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia w nim robót (w tym odbioru decyzji w tym przedmiocie), jaki i reprezentowanie inwestora w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia kablowego przyłącza elektroenergetycznego (w tym odbioru decyzji w tym przedmiocie). W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. jest chybiony. Podkreślenia wymaga, że kwestia udzielenia pełnomocnictwa oraz jego zakresu nie była analizowana przez WSA wyłącznie w kontekście art. 40 § 2 k.p.a., lecz także przy uwzględnieniu regulacji art. 32 i art. 33 k.p.a. Wykładnia tych ostatnio powołanych przepisów w powiązaniu z treścią podania z 4 grudnia 2007 r. doprowadziła Sąd do trafnego wniosku, że brak było podstaw do przyjęcia, iż pełnomocnictwo udzielone przez skarżących A. B. obejmowało umocowania do reprezentowania skarżących w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym kablowego przyłącza elektroenergetycznego. W konkluzji WSA uznał, że doręczenie decyzji w tej ostatnio wymienionej sprawie osobie, która nie została umocowana do reprezentowania skarżących było wadliwe. Należy zauważyć, że z treści pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących A. B. wynika, że obejmowało ono umocowanie do działania w ściśle określonym zakresie (wystąpienie o zgodę na zajęcie pasa drogowego, udzielanie niezbędnych wyjaśnień oraz dostarczanie niezbędnych dokumentów). Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może być ogólne (do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy) lub szczególne (do prowadzenia konkretnej sprawy lub dokonywania w imieniu mocodawcy poszczególnych czynności). W rozpoznawanej sprawie zostało udzielone pełnomocnictwo szczególne, do reprezentowania strony przy poszczególnych, wymienionych w nim czynnościach. Niewątpliwie zakresem tego pełnomocnictwa nie był objęty odbiór korespondencji przeznaczonej dla strony. W związku z tym gdyby nawet podzielić stanowisko SKO, że omawiane pełnomocnictwo obejmowało reprezentowanie strony w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia w nim robót i w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia kablowego przyłącza elektroenergetycznego, to doręczenie decyzji pełnomocnikowi, z uwagi na zakres umocowania, byłoby nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał także zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.p. Strona skarżąca zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię powołanych przepisów utrzymywała, że decyzje zezwalające na: zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, są wydawane w ramach jednego postępowania administracyjnego. Przemawia za tym tożsamość podmiotowa i przedmiotowa postępowania administracyjnego. W związku z tak sformułowanym stanowiskiem należy zauważyć, że o tożsamości sprawy ( a nie postępowania) administracyjnej można mówić wówczas, gdy występuje tożsamość jej elementów podmiotowych i przedmiotowych. Powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2008 s. 764, J. Zimmermann, Problem beneficjum novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i nast., B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96, LEX nr 45166 oraz wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 6434/97, LEX nr 37852). Rozważając kwestię tożsamości sprawy administracyjnej stwierdzić należy, że według powołanych przedstawicieli literatury i orzecznictwa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że w rozważanym przypadku, wbrew stanowisku SKO, nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej z uwagi na nieistnienie tożsamości przedmiotu sprawy. Sprawa zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz sprawa zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie są oparte na tej samej podstawie prawnej oraz odmiennie kształtują prawa i obowiązki strony. W pierwszym przypadku podstawę materialnoprawną stanowi art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p., zaś w drugim art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. W każdej ze spraw inaczej ukształtowane są uprawnienia strony (np. dotyczące okresu zajęcia pasa drogowego - 1 dzień oraz 40 lat) oraz obowiązki ( np. w zakresie wnoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego – art. 40 ust. 4 i art. 40 ust. 5 u.d.p.). Dodać także należy, że stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną jest niekonsekwentne. Przy przyjęciu bowiem, że w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót i umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej należało prowadzić jedno postępowanie, to załatwienie sprawy powinno nastąpić poprzez wydanie jednej decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.). Tymczasem organ pierwszej instancji - Burmistrz Miasta K., wydał dwie decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego, co wskazuje że załatwione zostały dwie sprawy administracyjne. Postępowanie w każdej z tych spraw powinno być wszczęte złożeniem wymaganego przepisami prawa wniosku, zaś w przypadku ustanowienia pełnomocnika do każdej z nich należało dołączyć pełnomocnictwo. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.