II SA/Rz 369/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek – Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Przeworsk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 stycznia 2022 r. nr P-II.4131.2.1.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych diet dla radnych oraz sołtysów - skargę oddala - UZASADNIENIE Rada Gminy Przeworsk w dniu 17 grudnia 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXII/250/2021 w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych diet radnych i sołtysów. Po przekazaniu ww. uchwały Wojewodzie Podkarpackiemu, organ ten 4 stycznia 2022 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 stycznia 2022 r. nr P-II. 4131.2.1.2022 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 8, art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. - zwana dalej w skrócie "u.s.g.") stwierdził nieważność § 1, § 5 w zakresie treści: "z wyłączeniem § 1, który wchodzi w życie od dnia 1 sierpnia 2021 r." uchwały Rady Gminy Przeworsk z dnia 17 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższe zapisy uchwały w sposób istotny naruszają art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy jest zobligowana wziąć pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.). W ocenie organu nadzoru zawarta w § 1 ust. 5 uchwały zasada statuująca zmniejszanie diety radnego w przypadku nieobecności na sesji bądź posiedzeniu komisji w danym miesiącu o 10 % jest niekompletna, ponieważ nie precyzuje sposobu obliczenia diety proporcjonalnie do czasu objęcia bądź utraty mandatu czy zmiany pełnionej funkcji w trakcie kadencji. Ponadto nie wskazuje sposobu w jaki będzie ustalana dieta w sytuacji niewykonywania funkcji radnego np. z przyczyn chorobowych, urlopu, czy innej przeszkody w wykonywaniu obowiązków służbowych w okresie miesiąca. Powoduje to, że przy przyjęciu zasady przyznawania diety w stałej miesięcznej kwocie w formie ryczałtu, bez jednoczesnego precyzyjnego określenia zasad, o których mowa powyżej, dieta traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od faktycznego wykonywania obowiązków związanych z pełnieniem funkcji. Zdaniem Wojewody zasada ustalania diety w sposób, jaki uczyniła Rada Gminy Przeworsk oznacza, że w sytuacji nieobecności radnego przez okres pełnego miesiąca, dieta podlega jedynie obniżeniu o 10% z tytułu nieobecności na sesji (komisji), a radny zachowuje prawo do pozostałej części diety w wysokości 90% miesięcznego ryczałtu. W ocenie organu nadzoru w uchwale powinny zostać zawarte potrącenia uwzględniające każdy dzień nie wykonywania obowiązków w ramach pełnionej funkcji. Wojewoda zauważył, że Rada ograniczyła się jedynie do ustalenia potrąceń w przypadku nieobecności na sesji i posiedzeniach komisji. Brak regulacji odnoszącej się do potrąceń w przypadku niewykonywania poszczególnych funkcji stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Wojewody zapisy § 1 uchwały istotnie naruszają prawo, dlatego koniecznym było stwierdzenie ich nieważności. Konsekwencją powyższego jest także stwierdzenie nieważności § 5 przedmiotowej uchwały w zakresie treści: "z wyłączeniem § 1, który wchodzi w życie od dnia 1 sierpnia 2021 r." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Przeworsk wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy uchwały sprzeczne są z prawem w zakresie delegacji ustawowej zawartej w ww. przepisie. W ocenie strony przepisy uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej. Brak jest podstawy prawnej, która jednoznacznie wskazywałaby obowiązek rady do zawierania w uchwale ustalającej zasady wypłacania diet za każdy dzień niewykonywania obowiązków w ramach pełnionej funkcji. Brak jest również uzasadnionych podstaw prawnych do stwierdzenia, że w uchwale powinny znaleźć się zapisy mówiące o sposobie obliczania diet radnym za niepełny miesiąc pełnienia obowiązków. Potwierdzeniem tego jest wypracowane także w doktrynie stanowisko zgodnie z którym przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie regulują wprost tego za co radnemu przysługuje dieta. Nie ulega wątpliwości, że świadczenie to jest wypłacane radnemu za udział w sesji rady gminy oraz w posiedzeniach komisji rady. Skarżąca zauważyła, że organ nadzoru nie uwzględnił, że zakres ustawowych zadań i kompetencji radnego jest szeroki. Do jego obowiązków należy m.in. utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a także przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców postulatów i przedstawianie ich organom gminy i jej komisjom oraz innym instytucjom samorządowym, do których został wybrany lub desygnowany. Zasada przyznawania radnym diet oraz zwrot kosztów podróży w swoim założeniu mają charakter teoretyczny, uwzględniający praktyczne elementy związane z wykonywaniem mandatu radnego. Zdaniem Gminy proponowane przez organ nadzoru zapisy nie są możliwe do wykonania. Z uwagi na szeroki zakres obowiązków radnego nie jest możliwe sprawdzenie czy radni pełnią swoje obowiązki każdego dnia. Zapisy te pozostają także w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP – zasadą jednoznaczności prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podtrzymał stanowisko, że Rada Gminy Przeworsk korzystając z normy kompetencyjnej zawartej w art. 25 ust 4 u.s.g. winna dokonać określenia zasad, na jakich radnym przysługują diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności funkcyjnych radnych, za które dieta przysługuje lub precyzyjnego określenia zasad przyznawania miesięcznych diet w formie ryczałtowej, w oparciu o które będzie możliwe ustalenie w jakich okolicznościach i w jakim okresie niewykonywanie obowiązków radnego spowoduje obniżenie diety w odniesieniu do diety ustalonej w formie ryczałtu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i polega na zbadaniu czy organ wydający rozstrzygniecie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 u.s.g., który stanowi, że zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Istotne jest przy tym, że powołany przepis, wyróżniając kategorie wad zarządzeń organu gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Wymaga to dokonania wykładni polegającej na ustaleniu, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 91 ust. 5 stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zatem ustalenie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego, choć podkreślić w tym miejscu trzeba, że nie jest ono tożsame z pojęciem rażącego naruszenia prawa występującego w art. 156 tej ustawy. Zatem za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2). Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy uznać, że organ nadzoru podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające w części nieważność uchwały Rady Gminy Przeworsk w sprawie ustalenia wysokości istniejących diet dla radnych i sołtysów jako sprzecznej z art. 25 ust. 4 u.s.g. Na wstępie niniejszych rozważań Sąd stwierdza, że zarówno poddane kontroli Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze jak i sama uchwała Rady Gminy pomimo braku precyzji i niedokładności w zredagowaniu ich treści, są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność "§ 1 § 5 w zakresie treści: "z wyłączeniem § 1, który wchodzi w życie od dnia 1 sierpnia 2021 r." uchwały Rady Gminy Przeworsk z dnia 17 grudnia 2021 r. Sama sentencja nie zawiera przecinka pomiędzy § 1 i § 5 w zakresie treści (...). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego jasno wynika, że stwierdzono nieważność całego § 1 uchwały, a § 5 w zakresie wynikającym z sentencji. Ponadto uchwała Rady Gminy zawiera dwa różne paragrafy 5 i dwa różne paragrafy 4. Nawiązanie w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego do treści § 5 uchwały "weryfikuje" go w bezsporny sposób. Należy podkreślić, że norma art. 91 ust. 1 u.s.g. w sposób samodzielny i kompleksowy reguluje kwestię orzekania przez organ nadzoru z zachowaniem terminu 30 dni. Orzekanie należy rozumieć w taki sam sposób jak wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, bowiem poprzez akt nadzoru kształtowana jest sytuacja prawna adresata tego aktu i podlega on sądowej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, analogicznie jak decyzja administracyjna.". Rozpoznając skargę na akt nadzoru podjęty na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. sąd jest obowiązany badać przede wszystkim treść samej uchwały, rozstrzygając czy stwierdzenie nieważności dokonane tym aktem zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Mniejsze znaczenie ma forma i treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, o ile możliwe jest odtworzenie toku myślowego oraz poglądów prawnych organu nadzoru, w rozstrzygnięciu tym zawartych. Przedmiotem oceny sądu musi być zatem przede wszystkim ustalenie, czy uchwała organu stanowiącego powiatu w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu powinno mieć charakter dwustopniowy: najpierw badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 911/196). Oceniając prawidłowość podjęcia uchwały przez Radę Gminy w świetle art. 25 ust. 4 u.s.g. Sad doszedł do przekonania, że jest ona wadliwa. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.). Z powołanych unormowań nie da się wywieść reguły, w myśl której rada gminy mogłaby ustalać zasady przyznawania diet w sposób swobodny. Jednostki samorządu terytorialnego są budowane w układzie zdecentralizowanym. Oznacza to, że cechują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa – zwłaszcza administracji rządowej. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (np. art. 2 ust. 3 u.s.g., art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak ich pełnej autonomii. Podlegają one nadzorowi charakterystycznemu dla układu zdecentralizowanego (wynika to zarówno z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., art. 172 Konstytucji, jak i z przepisów rozdziału 10 u.s.g.). W zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu gminnego w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Z ustawy o samorządzie gminnym wynikają pewne ograniczenia w kształtowaniu zasad pobierania diet przez radnych. I tak, obok systemowego zakazu naruszania obowiązującego prawa, art. 25 ust. 6 u.s.g. limituje wysokość diety przysługującej radnemu w danym miesiącu łącznie do 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658). W pozostałym zakresie rada gminy ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę gminy muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 406/14 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że "dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego". Zatem przez "dietę", o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym. Przepisy u.s.g. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady, powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu. W takim układzie zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń, jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo iż stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Konsekwentnie, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające ocenę, że nie doszło do ekspensu lub nie doszło do utraty dochodu, zasady wedle których ustala się przyznawanie ryczałtu, powinny przewidywać instrumenty pozwalające na zredukowanie jego wysokości, przywracając mu walor realnego ekwiwalentu. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków, i tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Oceniając kwestionowaną uchwałę z perspektywy tak rozumianego art. 25 ust. 4 u.s.g. Sąd doszedł do przekonania, iż jej postanowienia są wadliwe, co stanowi istotne naruszenie prawa. O ile delegacja ustawowa do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie diet nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a nie tylko tych, związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Ustalając wysokość diety przysługującej miesięcznie radnemu należy mieć na uwadze, że ma ona stanowić ekwiwalent zarobku utraconego w związku z pełnieniem funkcji radnego. W kwestionowanej skargą uchwale, brak jest takich kompleksowych regulacji. Sąd podziela wniosek, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Stanowisko to nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Z treści § 1 ust. 1 uchwały wynika wprost, że comiesięczny ryczał diety ustalono wyłącznie za udział w pracach Rady Gminy oraz jej organów. Z powyższego wynika zatem, że mechanizm ustalania wysokości ryczałtu diety opiera się wyłącznie na uczestnictwie w dwóch gremiach: Radzie Gminy i komisjach Rady Gminy. Abstrahuje on natomiast zupełnie od pozostałej aktywności radnego. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach Rady Gminy i komisji Rady Gminy. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022 roku, III OSK 3602/21, wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 763/19. W § 1, uchwały Rada ograniczyła się w zasadzie do wskazania wysokości diet i określenia, że ulegają one potrąceniu w razie nieobecności radnego odpowiednio na sesji Rady Miejskiej (zwyczajnej i nadzwyczajnej) oraz posiedzeniach komisji. Przyjęto tym samym, iż diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach. Nie przewidziano zatem żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu na niewykonywanie których mógłby być jej pozbawiony w całości lub w części. Jest to rozwiązanie wadliwe. Podsumowując tę część rozważań należy wyjść z założenia, że prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego wyartykułowanego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21). W tym zakresie stanowisko Sądu jest zgodne z oceną Wojewody wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że stwierdzone wadliwości § 1 uchwały kwalifikując się jako istotne naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd podziela także stanowisko Wojewody co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego w części § 5 uchwały (ostatniego w jego treści), dotyczącego daty wejścia w życie § 1, który został w całości wyeliminowany z treści uchwały. Uszło uwadze Wojewody ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego - wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 9 u.s.g. Jak prawidłowo wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21 skoro przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) jest istotnym naruszeniem prawa, które już powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności także z tej przyczyny (por wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, wyrok WSA w Opolu z 4 marca 2021 r., sygn. II SA/Op 301/20). Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuty podniesione w skardze okazały się całkowicie bezpodstawne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.