II SA/Gl 650/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt, 2. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta K. dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu, 3. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 27 lutego 2020 r. "A." Sp. z o.o. w W. jako następca prawny Spółki "B." S.A. (dalej: skarżąca), wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o zwrot kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty wniesionej za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu osobowego marki [...] o nr rej. [...]. Zaskarżonym aktem, doręczonym dnia [...] r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu żądanej kwoty jako pobranej przy rejestracji pojazdu w dniu [...] r. Wskazał, że na mocy obowiązującego wówczas § 1 ust. 1 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), prawidłowo ustalono opłatę w wysokości 500 zł. Dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. wszedł w życie nowy przepis § 1 ust. 1 rozp. na podstawie nowelizacji z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), określającej opłatę w wysokości 75 zł w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy poprzedniego przepisu z dniem 1 maja 2006 r. zatem opłata za kartę pojazdu w wysokości 500 zł została pobrana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Zdaniem organu, w świetle art. 145a § 1 kpa, przedawniła się, również możliwość wznowienia postępowania. Stąd też uwzględnienie żądania nie jest dopuszczalne. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 6, 7, 8 i 77 § 1 i § 4 kpa, 2) § 1 ust. 1 rozp. z dnia 28 lipca 2003 r. oraz art. 77 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, 3) art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku organu do zwrotu na jej rzecz kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu. Nadto, skarżąca domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, a zawarte w niej zarzuty należy w pełni podzielić. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 powołanego przepisu). W myśl natomiast art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest dopuszczalna. Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak w dalszej części przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 2 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990), kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 tegoż artykułu, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 cytowanego artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 powołanego przepisu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, że ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodu, którego zawisła sprawa dotyczy, zaś strona skarżąca uiściła taką właśnie opłatę za wydanie karty pojazdu. Wymieniony przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt U 6/04 za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Minister ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej mu delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi i jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, że w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym było ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, że zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten Sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. Jak już wyżej wskazano, przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości. Zgodnie z art. 173 Konstytucji - Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną o innych władz. Inaczej jednak została ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów, a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom. W myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że Sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. U 2/97 Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez Sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (zob. w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt. OPK 13/00; z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00; czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencję uznania przez tutejszy Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem stronie skarżącej zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu opłaty pomimo faktu, że jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. Nadmienić jeszcze należy, że wyrażony przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd i ocena prawna co do odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znalazł podstaw i argumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt: I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09 oraz z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2163/12).Niezależnie od powyższego zwrócić przyjdzie uwagę na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego2009 r., sygn. akt I OSK 418/08. W orzeczeniu tym Sąd uznał, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Rozpatrując niniejszą sprawę należało wskazać również sprzeczność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541), wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego (unijnego) wskazuje, że sąd krajowy ma kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Nałożenie opłaty za kartę pojazdu było od początku sprzeczne z prawem unijnym, co oznacza, że kupujący nie był zobowiązany do uiszczenia tej opłaty (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt III CZP 37/10, OSNC 2011/1/2). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że Prezydent Miasta K. słusznie dostrzegł brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, zaś samą czynność pobrania opłaty trafnie zakwalifikował jako czynność materialno-techniczną. Zasadność stanowiska, iż sprawy zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą być załatwiane w drodze decyzji, potwierdza m. in. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 oraz wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. I OSK 1340/07. Prezydent Miasta winien zatem zwrócić stronie część opłaty za wydanie karty pojazdu, w zakresie przewyższającym wysokość określoną w § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz jej wtórnik (Dz. U. z 2016 r., poz. 457), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. Na wniosek skarżącej sąd orzekł o uprawnieniu do zwrotu na jej rzecz kwoty 425 zł w trybie art. 146 § 2 p.p.s.a. Kwota ta stanowi różnicę pomiędzy opłatą uiszczoną (500 zł), a opłatą w wysokości 75 zł, pobieraną na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz połowę wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej w osobie adwokata, tj. kwotę 240 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, tj. czyli w kwocie 457 zł, rozstrzygnięto zgodnie z art. 200, art. 205 i art. 206 p.p.s.a.