II OSK 30/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Mirosław Gdesz sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Jelczu-Laskowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 503/18 w sprawie ze skargi Ł. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Jelczu-Laskowicach z dnia 27 stycznia 2012 r. nr XX.121.2012 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Miłoszycach 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Jelcz - Laskowice na rzecz Ł. W. kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 503/18, wskutek skargi Ł. W. (dalej powoływanego jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Jelczu-Laskowicach z dnia 27 stycznia 2012 r., nr XX.121.2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Miłoszycach, stwierdził nieważność § 8 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały (pkt 1), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2) i zasądził od Gminy Jelcz-Laskowice na rzecz skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Skarżący, właściciel nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej wskazaną uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności jej § 5 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 2 pkt 5. Podnosząc zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 888, ze zm.; zwanej dalej ustawą) zakwestionował wprowadzony w § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały zakaz odprowadzania ścieków, z wyłączeniem wód opadowych niepochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, bezpośrednio do gruntu lub wód powierzchniowych oraz dopuszczenie w § 8 ust. 2 pkt 5 możliwości odprowadzania ścieków bytowych jedynie do sieci kanalizacji sanitarnej, a tymczasowo, do czasu realizacji tej sieci, do zbiorników bezodpływowych. Skarżący wskazał, że uchwała w tej części zakazuje budowy przydomowych oczyszczalni ścieków przez co narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, skoro nie dopuszcza, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Dlatego za uzasadniony uznał wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie jej § 5 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 2 pkt 5. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jelczu-Laskowicach wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Jej zdaniem nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie interesu faktycznego. Odwołała się do decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. zmieniającej na wniosek skarżącego pierwotny projekt budowlanego obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] [...] w [...]. Niezależnie od tego, zdaniem Rady Miejskiej, zaskarżona uchwała nie narusza przepisów aktualnie obowiązującego prawa, a skarżący w sposób dowolny dokonuje wykładni przepisów ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 16 października 2018 r. stwierdził najpierw, że zapisy kwestionowanego planu istotnie naruszają prawem chroniony interes skarżącego, gdyż bezpośrednio ograniczają go w sposobach czynienia użytku z przysługujących mu uprawnień właścicielskich, a zatem zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Sąd uznał następnie, że § 8 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa i jako taki podlegał wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu wprowadzony nakaz należy postrzegać jako ograniczający wykonywanie prawa własności, a jednocześnie pozostający w sprzeczności z unormowaniami zawartymi w akcie rangi ustawowej, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że co do zasady w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę, właściciele nieruchomości mają w pierwszej kolejności obowiązek przyłączenia nieruchomości do tej sieci, przy czym przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe dopiero wówczas, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych oraz gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Tak więc, właściciel nieruchomości może realizować prawo do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w § 8 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały lokalny prawodawca wprowadził niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właścicieli działek z przydomowych oczyszczalni ścieków, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w uprawnienia właściciela nieruchomości przyznane mu przez ustawę nie mając ku temu kompetencji. Z kolei Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały, gdyż jakkolwiek przepis ten stanowi swoistą modyfikację normy ustawowej, to jednak nie stanowi, zdaniem Sądu, naruszenia kwalifikowanego, tj. istotnego, który obligowałby do stwierdzenia nieważności tego przepisu. Rada Miejska, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 i pkt 3. Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie naruszenia prawa materialnego i procesowego. Najpierw pełnomocnik podniósł niewłaściwą wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż brak jest sprzeczności § 8 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały z powołanym przepisem ustawy. Z kolei zarzut procesowy odniesiono do art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 1270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.). W zakresie tego zarzutu pełnomocnik stwierdził, że sąd w pkt 1 uwzględnił tylko część skargi, a w pkt 2 wyroku oddalił skargę w istotnym zakresie, natomiast zasądził na rzecz skarżącego zwrot całości kosztów, nawet w tym zakresie w jakim oddalono przedmiotową skargę. W oparciu o przedstawione podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w taki sposób, że zostanie uchylony w całości pkt 1 i pkt 3 wyroku oraz skarga zostanie oddalona w całości, a także zostanie zasądzony od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów procesu za pierwszą instancję i postępowanie kasacyjne. Wniósł również o rozpatrzenie niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego oraz stanowisku Sądu pierwszej instancji, przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarżący w sposób bardzo dowolny dokonuje wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem pełnomocnika, zapisy § 8 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie są sprzeczne i nie naruszają art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc w pełni są zgodne z ustawowymi kompetencjami Rady Miejskiej. Ponadto wyraził pogląd, że nie został naruszony żaden interes prawny skarżącego, gdyż nabył on przedmiotową działkę już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej. Ponadto wskazał, że Sąd uwzględnił jedynie część przedmiotowej skargi, a pomimo tego zasądził na rzecz skarżącego zwrot całości kosztów, nawet w tym zakresie w jakim oddalono przedmiotową skargę. Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 319, ze zm.) organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem także organy uchwałodawcze gmin, w tym w trakcie stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązane są do podejmowania działań w oparciu o wyraźną podstawę i w granicach upoważnienia zawartego w powszechnie obowiązujących aktach prawnych wyższego rzędu. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź dokonując zmiany planu winna uwzględnić w tej materii przepisy rangi ustawowej, w tym zawarte w Rozdziale 3 ustawy, a jakakolwiek modyfikacja tych przepisów zmieniająca ich treść nie jest dopuszczalna. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 2 (przepis zawarty jest w tym Rozdziale), w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wydania zaskarżonej uchwały, jak i w chwili orzekania, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tymczasem Rada Miejska uchwale z dnia 27 stycznia 2012 r. zmieniającej plan miejscowy określając w § 8 ust. 2 zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej ustaliła, że odprowadzanie ścieków bytowych następuje do sieci kanalizacji sanitarnej, przy czym tymczasowo, do czasu realizacji tej sieci, dopuszczono stosowanie zbiorników bezodpływowych. Należy więc stwierdzić, że po pierwsze posłużenie się przez uchwałodawcę kategorycznym zwrotem "dopuszcza się stosowanie zbiorników bezodpływowych" oznacza, że jest to jedyny sposób odprowadzania ścieków zarówno do czasu "realizacji" sieci kanalizacyjnej na terenie tej gminy, jak i w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej okaże się technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, a zatem z pominięciem przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych, spełniających wymagania określone w odrębnych przepisach. Po drugie treść omawianej jednostki redakcyjnej uchwały jednoznacznie wskazuje, że po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej odprowadzanie ścieków może nastąpić tylko do tej sieci. Mając to na uwadze trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że Rada Miejska z oczywistym naruszeniem postanowień zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy pominęła w obu przypadkach możliwość odprowadzanie ścieków do przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych, które spełniają wymagania określone w odrębnych przepisach. Taki sposób rozumienia treści powołanego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dni: 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 472/11 - LEX nr 1216726, 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 991/15 - LEX nr 2248114, 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1417/18 - LEX nr 2751286). Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy nie naprowadza jakiegokolwiek rzeczowego argumentu celem wsparcia swego twierdzenia. Za taki nie można uznać słusznego skądinąd poglądu, że ustawowym obowiązkiem gminy jest uregulowanie zasad gospodarki ściekowej, tym bardziej że pełnomocnik dostrzega, iż ustalając zasady w omawianej materii gmina zobowiązana jest uwzględniać "wymogi powszechnie obowiązującego prawa". Odnosząc się z kolei do zarzutu pełnomocnika Rady Miejskiej, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, gdyż nie został naruszony jego interes prawny, należy jedynie odnotować, że te twierdzenia stanowią niedopuszczalną polemikę z ustaleniami Sądu pierwszej instancji, skoro poza podstawami kasacyjnymi znalazł się przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 213, ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zaś sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, a w jej trakcie nie można uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone. Nie mógł odnieść skutku także procesowy zarzut odniesiony do art. 200 P.p.s.a., który przewiduje fiskalną odpowiedzialność organu wobec skarżącego za wynik postępowania sądowego przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do treści tego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie; zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę zasądzając od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty w kwocie 797 zł. Aczkolwiek Sąd ograniczył się jedynie do przytoczenia art. 200 P.p.s.a. jako podstawy prawnej zasądzenia kosztów nie uzasadniając swego rozstrzygnięcia, co należy wytknąć temu sądowi, to jednakże nie może budzić wątpliwości, że zasądzona suma pieniężna obejmuje wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie według stawki minimalnej pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), a zatem koszty poniesione przez skarżącego celem dochodzenia praw. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik Rady Miejskiej wadliwość rozstrzygnięcia o kosztach postępowania upatruje nie w sposobie obliczenia wysokości zasądzonych kosztów, lecz w braku miarkowania kosztów, skoro uwzględniono skargę w części (pkt 1) oddalając ją w pozostałym zakresie (pkt 2 - w odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały). Jednakże również i w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie zadbał o przytoczenie właściwej podstawy kasacyjnej jako wzorca do kontroli instancyjnej, w szczególności nie wskazując czy chodzi o art. 206 P.p.s.a., według którego sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części (przepis ten ma zastosowanie także w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji). Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest upoważniony do domyślania się, którego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Wskazany zaś przez pełnomocnika Rady Miejskiej art. 200 P.p.s.a. nie daje sądowi podstaw do dokonania miarkowania wysokości kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzając od strony wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, tj. wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm.), powiększonej w stosunku do stawki minimalnej z uwagi na nakład pracy pełnomocnika. Obie strony wnosiły o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednakowoż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 20 października 2021 r., wydanego na w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), celem uniknięcia zagrożeń związanych z sytuacją epidemiologiczną. Jednocześnie umożliwiono stronom złożenie dodatkowych pism procesowych przedstawiających stanowisko w rozpoznawanej sprawie.