II SA/Ke 396/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019r. sprawy ze skarg M. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2019r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu odwołania M. K. i J. K. od decyzji Wójta Gminy z dnia 17 grudnia 2018 r., znak: [...], odmawiającej nałożenia na Zarząd Dróg Powiatowych (ZDP) , zarządcę drogi nr [...] (działka nr 96), przywrócenia stanu poprzedniego lub urządzeń zapobiegającym szkodom - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o odmowie nałożenia na Powiat – Zarząd Dróg Powiatowych, zarządcę drogi nr [...] (działka nr 96), przywrócenia stanu poprzedniego lub urządzeń zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r. M. i J. małż. K. wystąpili do Wójta Gminy o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu pierwotnego poprzez nakazanie właścicielom nieruchomości położonych w S. po północnej stronie drogi powiatowej nr [...] usunięcia rur odprowadzających wody opadowe z ich działek do rowu przydrożnego usytuowanego wzdłuż ww. drogi powiatowej. W dniu 9 września 2018 r. organ przeprowadził oględziny działki nr 430, stanowiącej własność małż. K., ustalając, że w dniach 10 i 14 sierpnia 2018 r. doszło do podtopienia ich nieruchomości, generującego znaczne koszty. M. K. podała, że problem z zalewaniem jej działki, położonej poniżej poziomu drogi, zaczął się od momentu przebudowy drogi i wybudowania chodnika po stronie południowej działki. Przed przebudową chodnika po stronie działki znajdował się rów, który zbierał nadmiar wody. W dniu 9 września 2018 r. małż. K. ponowili wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych, przez wody opadowe drogi powiatowej. W dniu 21 września 2018 r. organ przeprowadził ponowne oględziny, ustalając, że przed budową chodnika w jego miejscu znajdował się rów odwadniający zbierający nadmiar wód opadowych z drogi. Obecnie wody opadowe i ich nadmiar z drogi spływają w czasie deszczu nawalnego m.in. na posesję małż. K . Przed budową chodnika nie dochodziło do podtopień i zalewania. W listopadzie 2018 r. biegły w zakresie postępowań wodnoprawnych J. J. sporządził opinię dotyczącą zmiany stanu wody na drodze powiatowej (działce nr 96). Opierając się m.in. o mapy sytuacyjno-wysokościową i topograficzną oraz przeprowadzoną wizję stwierdził, że naturalny kierunek spływu większości wód w rejonie działki nr 430 to spływ terenem o znacznym spadku z północy na południe, tj. na tę działkę poprzez drogę powiatową. Spadek z zachodu na wschód odpowiadający naturalnemu spadkowi terenu znajduje się na odcinku około 150 m drogi powiatowej przed działką nr 430. Rzędne niwelety drogi znajdują się wyżej od rzędnych działek przyległych od południa, w tym działki nr 430. W efekcie korpus drogi blokuje część spływu z północy. Wzdłuż drogi po jej północnej stronie wody te niejako "przy okazji" przejmuje istniejący tu rów odwadniający korpus drogi. Nawierzchnia drogi wyposażona jest we wbudowane przy krawężniku po południowej stronie betonowe ścieki korytkowe odprowadzające wody zgodnie z ich naturalnym spadkiem z zachodu na wschód. Do rowu odwadniającego po północnej stronie drogi włączone są również odpływy z wpustów deszczowych wbudowanych co około 50 m przy krawężnikach po stronie południowej. To rozwiązanie umożliwiło likwidację rowu odwadniającego po stronie południowej i wykonanie chodnika z kostki betonowej. Zdaniem biegłego aktualny system odwodnienia i jego parametry odpowiadają wymogom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 101 i nast.). Biegły wykonał kilka pomiarów niwelacyjnych nie stwierdzając błędów konstrukcji mogących powodować zalewanie działek. Dalej wskazał, że przebudowa drogi realizowana w latach 2009-10 w oparciu o zatwierdzony projekt i pozwolenie na budowę nie naruszyła przepisów. W konkluzji stwierdził, że przebudowa ta nie wywołała zmiany stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym działki nr 430. Biegły uznał za zasadne sugestie małż. K., że do zalania ich posesji mogło dojść na skutek wykorzystywania istniejącego rowu przydrożnego przez niektórych mieszkańców S. jako miejsce odprowadzania wód opadowych ze swoich nieruchomości poprzez celowe zmiany spływu z tych nieruchomości. Zasadne są również sugestie, że do tego rowu odprowadzane są ścieki sanitarne, co skutkowało ich napływem na posesję wnioskodawców w czasie deszczu w dniu 10 sierpnia 2018 r. Wody opadowe ze znacznej utwardzonej powierzchni na posesjach nr 41 i 48 odprowadzane są bezpośrednio na drogę, do rowu odwadniającego włączonych jest kilka odpływów wód opadowych, mi.in. z posesji nr 48 i 49. Odpowiadający za eksploatację drogi ZDP powinien więc sprawdzić system odprowadzania wód opadowych po północnej stronie drogi i podjąć działania zmierzające do uniknięcia ewentualnego zalewania terenów po przeciwnej stronie drogi oraz do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Urząd Gminy powinien zaś doprowadzić do likwidacji odprowadzania ścieków sanitarnych z posesji nr 42 do rowu odwadniającego drogę i z posesji nr 47 na teren po południowej stronie drogi. Należy też sprawdzić gospodarowanie ściekami na posesjach nr 38, 41, 43, 45, 48 i 49. W oparciu o powyższą opinię organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 17 grudnia 2018 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Kolegium rozpatrując odwołanie nie stwierdziło podstaw do nałożenia na Powiat obowiązków na podstawie ww. przepisu. Opinia biegłego jest spójna i logiczna. Z uwagi jednak na błędnie sformułowaną sentencję zaskarżonej decyzji, konieczne było jej zreformowanie: Działka nr 96 stanowi bowiem własność Powiatu w trwałym zarządzie ZDP . W dwóch odrębnych, tożsamych w treści, skargach do tut. Sądu M. K. i J. K. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu: – naruszenie art. 234 Prawa wodnego poprzez nienałożenie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom wodnym na ich nieruchomości; – powołanie się na przepisy, które nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie, w szczególności rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a nie rozporządzenie tego samego Ministra z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie; – oparcie decyzji na opinii sporządzonej przez osobę nieposiadającą specjalistycznej wiedzy niezbędnej do jej wydania, niezawierającej istotnych informacji, wydanej bez ustalenia faktycznych warunków zlewowych dla działki skarżących oraz wykorzystującej opracowanie wątpliwe co do bezstronności, tj. opracowanie IMGW z dnia 9 października 2018 r.; – używanie określeń niemających zastosowania w hydrologii. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że przed przebudową przedmiotowej drogi po stronie południowej znajdował się rów, który zbierał nadmiar wody i do zalewania nie dochodziło. Zastosowane w trakcie przebudowy korytka, wypusty deszczowe nie są w stanie zebrać wód opadowych i wód spływających z terenów położonych po stronie północnej. Na podstawie map z Internetu skarżący ustalili, że na terenie S. znajdują się 3 zlewnie (przepusty), żadna w obrębie ich posesji. Odnosząc się do opracowania IMGW, wykonanego na zamówienie ZDP , skarżący zarzucili biegłemu, że nie wskazuje nazwisk ekspertów, a jedynie nazwę Instytutu i datę, poza tym opracowanie zostało zamówione przez stroną zainteresowaną w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących do zalania ich nieruchomości przyczynił się również brak zainstalowania, w ramach przebudowy drogi, obiektu inżynierskiego – przepustu, zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniami z dnia 24 czerwca 2019 r. tut. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg M. K. i J. K., zarejestrowane odpowiednio pod sygn. II SA/Ke 396/19 oraz II SA/Ke 397/19 by prowadzić je pod sygn. II SA/Ke 396/19. W piśmie procesowym z dnia 23 października 2019 r. skarżący podtrzymali skargę i wnieśli o dopuszczenie dowodu z załączonej dokumentacji fotograficznej na okoliczność zalewania posesji wskutek nieprawidłowości przy przebudowie drogi powiatowej. Opinii biegłego zarzucono niewskazanie parametrów, jakie ma spełniać przedmiotowa droga w zakresie odwodnienia. Brak jest też ustalenia, jakie stosunki wodne panowały przed przebudową drogi. Biegły stwierdza bowiem, że był to jedynie ślad rowu, co pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), zwanej dalej "Pw". Przepis ten stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1 pkt 1 i 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Przepis powyższy w zakresie ust. 1-3 ma takie samo brzmienie jak art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), w związku z tym wykładnia dokonana przez judykaturę w czasie jego obowiązywania pozostaje nadal aktualna. Na tle unormowania art. 234 Pw, podobnie jak poprzednio, ustawodawca przewidział następujące przesłanki jego zastosowania: zaistnienie zmiany stanu wody na gruncie, szkoda oraz związek przyczynowy pomiędzy tą zmianą, a szkodą. Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ uwzględnił zgłoszone żądanie. Konieczne jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniach 10 i 14 sierpnia 2018 r. doszło podtopienia nieruchomości skarżących, generującego znaczne koszty. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy w wyniku przebudowy drogi powiatowej nr [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy istnieje związek przyczynowy między tą zmianą a szkodą w postaci podtopienia. Kluczowym dowodem w niniejszej sprawie jest opinia biegłego z zakresu postępowań wodnoprawnych, który kategorycznie stwierdził, że przebudowa drogi powiatowej nie wywołała zmiany stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym działki skarżących (nr 430). W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości wyjaśnienia biegłego co do naturalnego spływu większości wód w rejonie działki nr 430, co do tego, że do jej zalania mogło dojść na skutek wykorzystywania istniejącego rowu przydrożnego przez niektórych mieszkańców S. jako miejsce odprowadzania wód opadowych ze swoich nieruchomości poprzez celowe zmiany spływu. Brakuje jednak wyczerpujących ustaleń co do stanu pierwotnego stosunków wodnych na gruncie, tj. stanu, jaki istniał przed przebudową drogi powiatowej. W sytuacji gdy rolą organów prowadzących postępowanie w trybie at. 234 Pw (wcześniej art. 29 Prawa wodnego z 2001 roku) jest ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, czy zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie oraz czy między zmianą a szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy, punktem wyjścia powinno być ustalenie stanu pierwotnego stosunków wodnych, jakie występowały na gruncie. Prawidłowo ustalony pierwotny stan stosunków wodnych należy porównać z aktualnym stanem tych stosunków, a następnie należy ustalić na czym zmiana polegała i czy doprowadziła do powstania szkód na działce sąsiedniej. Tymczasem z opinii biegłego nie wynika, jaki był stan stosunków wodnych na gruncie przed przebudową drogi. Na stronie 6 swej opinii biegły wskazał, że włączenie do rowu odwadniającego po stronie północnej odpływów z wpustów deszczowych wbudowanych w rozstawie co około 50 m przy krawężnikach po jej południowej stronie umożliwiło likwidacje rowu odwadniającego nawierzchnię po stronie południowej i wykonanie po tej stronie chodnika z kostki betonowej. Biegły stwierdził brak materiałów archiwalnych dokumentujących wymiary zlikwidowanego rowu. Uznał natomiast na podstawie średnicy istniejącego poprzednio przepustu (Ø 200 mm) pod zjazdem na działkę nr 430, że był to w istocie nie rów, a ślad rowu. Przyjęcie przez organ powyższych wyjaśnień biegłego bez wątpienia nie spełnia wymogu wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1 Kpa). Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 21 września 2018 r. z udziałem skarżących wynika, że w miejscu istniejącego obecnie chodnika przed przebudową drogi znajdował się rów odwadniający zbierający nadmiar wód opadowych z drogi. Stwierdzenie to stoi w sprzeczności z ustaleniami biegłego i sprzeczność ta wymaga wyjaśnienia. Ponadto, istotne są parametry przedmiotowego rowu, bez których nie sposób ocenić, czy samo włączenie do rowu odwadniającego po stronie północnej odpływów z wpustów deszczowych wbudowanych przy krawężnikach po jej południowej stronie pozwalało na likwidację rowu po stronie południowej bez negatywnych konsekwencji dla stosunków wodnych. Brak materiałów archiwalnych nie stoi na przeszkodzie poczynieniu ustaleń w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle powyższego trafny jest zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie jest natomiast zasadny zarzut braku kompetencji powołanego w niniejszej sprawie biegłego. Jak wynika z przedłożonej opinii mgr inż. J. J. jest rzeczoznawcą budowlanym specjalności instalacyjno-inżynieryjnej, biegłym Wojewody w zakresie postępowań wodnoprawnych i brak jest podstaw do kwestionowania jego kompetencji do wypowiadania się w sprawach o naruszenie stosunków wodnych na gruncie, w szczególności skarżący żadnych takich okoliczności nie wskazali. O tym zaś czy w ramach przebudowy drogi powinien być wykonany obiekt inżynierski (przepust), o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 63, poz. 735 z ze zm.), będzie można rozstrzygnąć po ustaleniu, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działki nr 430. Podsumowując, stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia, tj. ustali stan pierwotny stosunków wodnych na gruncie przed przebudową drogi powiatowej. W szczególności ustali czy istniał rów odwadniający po południowej stronie drogi, jakie były parametry tego rowu i czy ewentualna likwidacja rowu mogła wpłynąć na zmianę stosunków wodnych na gruncie, w tym negatywnie oddziaływać na działkę skarżących. Dopiero wyjaśnienie tych kwestii pozwoli organowi na ocenę, czy żądanie skarżących odnośnie wykonania przepustu zasługuje na uwzględnienie.