III SA/Kr 839/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę UZASADNIENIE I. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Starosta skierował W. S. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach odnośnie jego stanu zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu kat. A, B, T. Następnie decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), cofnął W. S. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. A, B. T, gdyż nie zgłosił się on na badania lekarskie, na które został skierowany decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...]. II. W dniu 21 maja 2019 r. W. S. złożył wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] 2012 r., gdyż zgodnie z dołączonym do wniosku orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia 6 maja 2019 r. może kierować pojazdami kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 154 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, że decyzja z dnia [...] 2012 r. miała charakter związany, tj. organ był zobowiązany do jej wydania na skutek niepoddania się przez W. S. badaniu lekarskiemu. Ponadto organ l instancji stwierdził, że uchylenie decyzji związanej w trybie art. 154 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego możliwe jest tylko w przypadku, gdy ustawa w dacie wydania tej decyzji dawałaby możliwość innego załatwienia sprawy, gdyby organ znał przesłanki podnoszone przez stronę we wniosku o uchylenie tej decyzji. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy zawartych we wniosku, Starosta stwierdził, że fakt poddania się badaniom lekarskim w roku 2019 w żaden sposób nie wpływa na zasadność rozstrzygnięcia podjętego w roku 2012 r., a zatem nie może stanowić przesłanki dla nadzwyczajnego wzruszenia decyzji w trybie art. 154 bądź art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie Starosty W. S. wniósł o jego uchylenie i wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] 2012 r. Postanowieniu organu I instancji wnoszący zażalenie zarzucił naruszenie: – art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne i merytorycznie rozpoznać sprawę, a wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było przedwczesne; – art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ l instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, a apriori wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji z dnia 29 listopada 2012 r.; – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, a wydanie decyzji w trybie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium wskazało, że dla zastosowania przepisu art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego konieczne jest ustalenie, czy decyzja organu l instancji jest decyzją, na mocy której odwołujący się nie nabył prawa. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z poglądami doktryny taką decyzją jest m.in. decyzja cofająca w całości przyznane wcześniej uprawnienie, a z taką decyzją mamy do czynienia w sprawie. Następnie SKO odniosło się do kwestii dopuszczalności uchylenia decyzji organu l instancji, która miała w chwili jej wydania charakter związany, tj. organ ten na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji był zobowiązany do jej wydania, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Kolegium wyjaśniło, że w doktrynie wyrażany jest pogląd według którego dopuszczalne jest uchylenie w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji związanych. Jednak zdaniem SKO, organ l instancji w dacie wydania decyzji, o której uchylenie wnosi odwołujący się i w dacie orzekania w przedmiocie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania byłby zobowiązany do wydania decyzji o tożsamym wyrzeczeniu, choć na podstawie innych przepisów prawa. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 6 maja 2019 r. stwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami kat. A, B, T nie wpływa na zasadność uchylenia decyzji organu l instancji z dnia [...] 2012 r. Ponadto organ II instancji dodał, że z uwagi na obecnie obowiązujący stan prawny samo złożenie przez żalącego orzeczenia lekarskiego (tym bardziej w sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajduje się również orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 4 kwietnia 2019 r. wydane przez Ośrodek Medycyny Pracy stwierdzające u W. S. istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami kat. A,B,T, które nie zostało przez niego zaskarżone, co wzbudziło uzasadnione wątpliwości organu l instancji powodujące złożenie przez niego zawiadomienia do Urzędu Marszałkowskiego Województwa o ujawnieniu w aktach kierowcy sprzecznych orzeczeń lekarskich) nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji o przywróceniu uprawnienia do kierowania pojazdami, a tym bardziej stanowić podstawy do uchylenia przedmiotowej decyzji organu l instancji. Ponadto SKO stwierdziło, że zarzuty podniesione przez żalącego, a dotyczące braku przeprowadzenia przez organ l instancji postępowania dowodowego oraz wydania przez organ l instancji decyzji o odmowie uchylenia decyzji administracyjnej są całkowicie chybione. Przeprowadzenie postępowania dowodowego mogłoby bowiem nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania przez organ l instancji, a nie przed jego wszczęciem. Kolegium zauważyło również, że organ l instancji nie wydał decyzji o uchyleniu decyzji organu l instancji z dnia [...] 2012 r., lecz postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia tejże decyzji. Organ II instancji uznał zatem, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały tzw. "inne uzasadnione przyczyny" z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. nr [...]. Nie zgadzając się z treścią postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2019 r. W. S. wniósł na nie skargę, domagając się jego uchylenia. Skarżący wniósł również o rozważenie przez Sąd zastosowania art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy organ winien ustalić stan faktyczny sprawy, merytorycznie ją rozpoznać, a dopiero następnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zająć stanowisko. 2. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy organ II instancji winien uchylić zaskarżone postanowienie i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, brak jakiejkolwiek próby ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego rozpoznania sprawy - wszystko jako konsekwencja zastosowania art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając wniesioną skargę skarżący wyjaśnił, że nie wykonał badania lekarskiego, albowiem nie dostał od syna informacji o liście poleconym wraz z decyzją o skierowaniu na badania lekarskie. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Tymczasem w niniejszej sprawie jego syn W. S. nie podjął się oddania pisma adresatowi, nigdy też nie poinformował go o treści pisma. O fakcie konieczności wykonania badań lekarskich skarżący dowiedział się dopiero przy kontroli drogowej Policji w dniu 10 września 2018 r. Skarżący uważa zatem nie doręczono mu skutecznie decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] 2012 r. Decyzja ta nie była też awizowana i dlatego skarżący nie posiadał informacji, że organ wysłał decyzję. W tym czasie skarżący przebywał w szpitalu, a następnie przez okres pół roku w domu, na domowej rekonwalescencji nie wstając z łóżka. Zdaniem skarżącego, nie można zatem przyjąć, iż organ skutecznie doręczył mu decyzję o wezwaniu na badania, czy decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. A, B, T. Skarżący stwierdził również, że bezpośrednio po uzyskaniu informacji, iż został skierowany na badanie lekarskie, udał się do Ośrodka Medycyny Pracy, a następnie do lekarza J. K. Według Ośrodka Medycyny Pracy istnieją przeciwskazania do kierowania pojazdami kat. A, B i T. Natomiast zgodnie z orzeczeniem lekarskim [...] z dnia 6 maja 2019 r. wydanym przez lek. J. K. brak jest przeciwskazań do kierowania pojazdami A, B, T. Istnieją zatem w obrocie prawnym dwa orzeczenia, z jednego wynika, iż w stosunku do skarżącego brak jest przeciwwskazań do kierowania pojazdami A,B,T i drugie o przeciwnej treści. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga jest nie uzasadniona. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. nr [...] cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. A, B. T. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), który stanowi, że: "Art. 61a. § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. (...)" Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, jednak przesłanka ta nie dotyczy kontrolowanego postępowania. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania i ta przesłanka ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Co prawda te inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały w ustawie skonkretyzowane, nie mniej bezsprzecznie należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W swoim wniosku z dnia 20 maja 2019 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r., którą cofnięto mu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, B, T. Wniosek ten dotyczy zatem uchylenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 k.p.a.: "Art. 154. § 1. Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony." Celem postępowania wszczętego na podstawie tego przepisu nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w tym przepisie. Uchylenie decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych. W wyroku z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1531/06 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie (interes społeczny lub słuszny interes strony). Nie chodzi w nim zatem wyłącznie o kwestię oceny legalności decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Omawiany przepis nie może być przy tym traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. W ocenie Sądu, brak było podstaw do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r., gdyż nie jest możliwe przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami poprzez uchylenie decyzji, którą je cofnięto. Powyższa decyzja Starosty została wydana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), który w dniu 29 listopada 2012 r. stanowił, że: "Art. 140. 1. Decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie: 4) niepoddania się: b) badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5," Równocześnie ustawa ta przewidywała, że osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia podlega badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Przepis ten został uchylony z dniem 19 stycznia 2013 r. Obecnie kwestię utraty i przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami reguluje ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a tej ustawy: "Art. 49. 1. Sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega: 3) osoba ubiegająca się o: a) przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji," Z kolei art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że: "Art. 75. 1. Badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4: 3) osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia;" Zarówno zatem ustawa Prawo o ruchu drogowym, jak i ustawa o kierujących pojazdami przewidują możliwość przywrócenia cofniętych uprawnień do kierowania pojazdami po spełnieniu określonych warunków, tj.: poddaniu się badaniu lekarskiemu (ustawa Prawo o ruchu drogowym) albo zdaniu egzaminu państwowego lub poddaniu się badaniu lekarskiemu (ustawa o kierujących pojazdami). Przepisy tych ustaw mają charakter szczególny (lex specialis) oraz pierwszeństwo stosowania w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (lex generali). Nie jest zatem możliwe przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami tylko poprzez uchylenie decyzji je cofającej, gdyż osoba, która ubiega się o ich przywrócenie musi też spełniać wymienione wyżej wymagania wynikające z ustaw szczególnych. Prawidłowo zatem organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. Na marginesie stwierdzić należy, że jak to już zostało powyżej wskazane, podstawę zmiany decyzji ostatecznej może stanowić interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku spraw dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony przemawiają za tym, aby wszelkie zastrzeżenia odnośnie stanu zdrowia skarżącego mogące wpływać na jego zdolność do prowadzenia pojazdów zostały należycie wyjaśnione. A te wątpliwości w niniejszej sprawie nadal istnieją skoro w aktach sprawy znajdują się dwa wzajemnie ze sobą sprzeczne orzeczenia lekarskie: z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr [...], wydane przez uprawnionego lekarza orzekającego w Ośrodku Medycyny Pracy, o istnieniu u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T oraz orzeczenie lekarskie z dnia 6 maja 2019 r. nr [...], również wydane przez uprawnionego lekarza, o braku u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Tym samym podnoszone przez skarżącego okoliczności, tj. nieskuteczne (jego zdaniem) doręczenie mu decyzji z dnia [...] 2012 r. o skierowaniu na badania lekarskie i decyzji z dnia [...] 2012 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kat. A, B, T oraz orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2019 r. nr [...] o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. nr [...], ani – jak wskazano już wyżej – do wszczęcia postepowania w sprawie uchylenia tej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.